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一、开发园区现状

  开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。开发区是在改革开放历史背景下城市工业区发展的主流模式,它的发展顺应了对外开放、快速推进工业化的历史潮流,也是我国经济社会发展和城市建设体制革新的试验田。经过近20多年的建设和发展,开发区从小到大,从开拓式的新区到城市的主角,成就有目共睹。

  近些年,我国各类开发区发展十分迅速,每年都有一定程度的增长。截至到2016年4月,我国国家级经济开发区共有219家、国家级高新技术产业开发区共有146家、国家级保税区共有12家、国家级边境经济合作区共有15家、国家级出口加工区共有63家、国家级综合保税区共有52家、国家级保税港区共有14家、国家级新区共有18家、国家级自贸区共有4家、国家级自主创新示范区共有14家、其他国家级开发区共有34家,省级开发区共1164家。
  
二、开发园区发展中存在的问题

1. 管理机制不完善

  我国的园区开发大多是由政府派出管委会主导,或管委会与开发公司政企合一。开发园区在行政关系上依托于各级政府机构,或为代管或为放权管理,在机制上由于不是全权处理的关系,所以在决策上、运营上都缺乏一定的灵活性。园区之间条块为政、各不相干,甚至各园区之间相互对立、互为竞争对手,无法实现区域之间的合作和资源间的互补。

2. 对优惠政策的依赖性太强

  园区成立的前提往往是国家赋予了各项优惠政策,开发园区之间也往往利用各种优惠政策吸引投资者。国家级的开发园区与地市级的开发园区在政策上有着明显的差异,这也导致了各级政府机构、企业为了得到更多的优惠政策,"各显神通"甚至钻法律漏洞或打"擦边球",而忘记了本身应该提升自身的服务水平和管理能力。各地园区为吸引投资,竞相压价,突破国家土地、税收法规及相关政策,在地价、税收等方面推出一系列地方性优惠政策,有的地方干脆提出免收土地出让费。随着时间的推移,园区对优惠政策的依赖惯性逐渐增强,市场意识逐渐减弱。

3. "圈地"现象严重,土地闲置浪费

  在发展经济的旗帜下,低价征用、高价卖出,是地方政府利用经济园区的方式"以地生财"的一条捷径。然而,经济园区的"遍地开花"并没有带来真正的繁荣现象,有的经济园区由于规模面积过大,点多分散,相对资金投入不足,导致土地闲置;有的经济园区区位不理想,招商引资困难,无资金开发;有的经济园区投资商只炒地皮,不投资开发;也有的投资商开发资金不足或中途拆资,经济园区建设停滞。这些都致使经济园区大量土地处于闲置撂荒状态。

4. 园区间产业结构雷同,各园区同质化竞争严重

  在园区产业布局方面,由于地方自办经济园区居多,经济园区在进区项目上的审批权有限,地方一般优先选择本身有审批权限的项目,内部经济园区缺乏统一规划布局和协调,导致了经济园区之间争先发展各种产业,特别是争先发展电子信息、生物制药、新材料等新兴的产业,经济园区之间产品和产业结构雷同,无法形成自己特有的产业和产品结构,从而致使同一区域板块内部、各园区间的产业同质化严重,区域内部恶性竞争加剧,不能形成共生、互补、竞合的产业集群。

5. 产业链多而短,产业关联度不高

  因而无法产生企业聚集带来的规模效应和聚集效应,园区也就难以形成持续发展的动力。大多经济园区是通过土地、税收及劳动力价格优势来吸引企业进区而形成空间聚集的,企业的空间聚集不是以其内在的机制和价值链自然衍生为基础的,因而缺乏强烈的植根性,区内企业之间的产业和技术关联不强,缺乏协同效应,表现为一定数量的企业在空间上的"扎堆",由于没有适当引进上、下游产业,导致园区内无法形成有效的产业链,与区外企业单位的联系更少,缺乏各自的产业特色和区域分工,对当地经济的带动作用有限。

6. 产业集聚效应不明显

  中国多数园区产业群的企业组织结构均明显地表现为对核心大企业的过度依赖,核心企业和外围企业之间实力悬殊,中小企业的发育相对不足。而地方政府又往往在资源和政策上更多地向园区核心企业倾斜,又加剧了中小企业发展的难度,难以建成一批上规模、水平高、效益好并富有生机活力的产业集群。园区企业外资化、大型化,严重制约了培育中国本土国际性企业的空间。

7. 园区发展与城区发展不同步

  通过园区发展带动区域发展,从园区经济走向城区经济是必然趋势。而城区的要素是产业和人的高度集聚,人才的高度集聚则是产业集聚的核心。目前,我国无论是以三来一补、高劳动密集型、低技术含量为特征的传统经济技术经济园区,还是以高技术含量、高资本投入的高科技经济园区,一切配套都是围绕产业服务的。这种一切配套为工作服务、而非为生活服务,将导致城市建设、管理严重滞后于工业化进程,造成一种城市化与工业化进程严重不同步的极端二元结构,无法给工作者创造安居乐业的生活环境,很难吸引流动性原本就很强的优秀人才在园区里安居、形成集聚,高素质人才的流失直接导致了园区竞争力的下降,并阻碍了高科技产业的进一步集聚、从而阻碍了更大规模的工业化与城市化进程。这种园区发展与城区发展极不同步、非人性化的生活环境既无法吸纳优秀人才的落足,也无法给投资者创造适宜的投资环境。

三、开发园区发展机遇

  区域规划的兴起,对园区开发有提振作用:

  首先,是国际级新区的建立。自1992年第一个国家级新区——上海浦东新区成立至今,国务院共批复了17个国家级新区,其中11个是2014年以来获批的,批复速度加快,其中2014年和2015年分别批复了5个,2016年至今已批复1个。而1992年至2013年的22年间,一共批复了6个。分别是:上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广东南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福州新区、云南滇中新区,哈尔滨新区以及长春新区。这些国家级新区数华东和西南地区最多。据不完全统计,全国还有至少9个城市有意向打造国家级新区,分别是:武汉长江新区、江西昌九新区、石家庄正定新区、南宁五象新区、合肥滨湖新区、中山翠亨新区、沈阳沈抚新区、济南黄河新区、襄阳东津新区。

  其次是长江经济带。2015年6月30日发改委公布了《关于建设长江经济带国家级转型升级示范开发区的实施意见》,意见提出,将依托长江经济带现有合规设立的国家级、省级开发区,规划建设示范开发区。 2016年6月2日,国家发改委再次公布《关于建设长江经济带国家级转型升级示范开发区的通知》,上海市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重庆市、四川省、云南省、贵州省11个省市辖下的33个开发区,成为长江经济带国家级转型升级示范开发区。

四、开发园区未来发展趋势

  开发园区的功能定位和发展特点不断丰富,已从传统的招商引资、促进产业发展的平台发展到国家各类创新改革实验的首选。目前,国家区域发展战略的落实、战略性新兴产业的发展、自主创新体系的培育、生态循环经济的示范均选择将开发园区作为最优的依托和载体,开发园区发展方向逐步开阔明朗,开发园区将成为:

  1. 落实国家区域发展战略的重要平台;
  2. 发展新型工业、承接产业转移的依托;
  3. 促进区域经济合作、创新的平台;
  4. 发展生态经济、循环经济的载体;
  5. 发展战略性新兴产业的核心载体;
  6. 推进高新技术自主创新的重要力量;
  7. 现代服务业成为未来发展核心目标。


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