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夯实国企改革五个台阶——各地国企改革三年行动方案的问题与对策

文/华彩咨询 白万纲

 

引语

 

  《国企改革三年行动方案》出台以来,发起了全国范围里国资国企改革攻坚的总决战,将多年来淤积的体制机制危房及棚改区,历史遗留堰塞湖,改革推进样子货,制度推进的摆拍照等问题区进行摧枯拉朽式清楚,要把历史上改革不彻底,不到位,不触及根子的残次部位进行清除及再建设。

  按照国务院国资委的表述:此轮国企改革顶层设计方案就是冲着彻底,全面,系统,重构而来的——“国企改革顶层设计方案形成,改革的系统性、协调性、协同性显著增强。形成了以《关于深化国有企业改革的指导意见》为统领、以35个配套文件为支撑的“1+N”政策体系。这是改革开放以来国企改革领域最系统、最全面、最有针对性的政策体系,有力保证了国企改革有方向、有目标、有遵循。“

  同时,国务院国资委强调全国国资界必须看到国企改革三年行动方案与双循环的密切关系,是双循环的重要支撑和保障——“紧紧围绕构建新发展格局,着力解决战略性新兴产业、满足国家所需的产业布局还不够合理的问题。构建新发展格局,关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通,根本要求是提升供给体系的创新力和关联性,畅通国民经济循环。实施国企改革三年行动,必须牢牢把握扩大内需战略基点,聚焦主责主业发展实体经济,持续调整优化国有资本的产业布局、空间布局,加快发展数字经济、智能制造、生命健康、新材料等战略性新兴产业,提高供给体系对需求的适配性;必须以全球视野谋划和推动发展,更好利用国际国内两个市场、两种资源,提高把握国际规则、市场动向和需求特点的能力,积极锻造国际竞争合作新优势,努力实现质量更高、效益更好、结构更优的发展。”

  国务院国资委还强调了国企改革专项工程在三年行动方案中的急先锋角色——“抓好国企改革专项工程,积极发挥示范引领作用。纳入示范工程的企业要自加压力、主动作为,率先实现国企改革三年行动明确的各项任务。积极开展“百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动”,重点在完善公司治理、市场化选人用人、强化激励约束、激发科技创新动能等方面取得创新突破。动态调整充实“双百企业”名单,保持“一池活水”,推动更多企业制定实施个性化、差异化综合改革方案。在深入推进上海、深圳、沈阳三地综合改革试验的基础上,配合实施国家重大区域战略,将青岛、西安、武汉、杭州等地纳入综合改革试验范围。深化东北地区国资国企改革,加大力度推进东北地区国资国企改革若干措施落实落地。深化世界一流企业创建示范工程。“

  各地政府及国资系统管理者们对于《国企改革三年行动方案》的重要性,系统性,总攻特质,对双循环的支撑作用,对历史欠账的清缴特性是理解到位的,但是在出台地区版国企改革三年行动方案的时候,却出现了一系列的问题。

  一、很多地方版国企改革三年行动堆砌了很多改革动作,但是我们找不到这么多改革动作背后的道理,找不到这些改革动作之间的前后照应关系,简单的说这些改革动作之间没有逻辑,尤其是没有和地方实际情况结合在一起的“地方改革逻辑”

  二、很多地区版国企改革三年行动方案在形式上和《国企改革三年行动方案》保持了一致,但却没有和地区现有的改革进程,尤其是改革遇到的过不去的铁门槛的解决结合在一起,没有和地方特有的问题,地方国企发展遇到的症结问题结合在一起。

  三、很多地方版国企改革三年行动方案没有针对地方特有改革问题,改革障碍,改革铁门槛提出地方版解决方案和突破之道,没有提供政策,制度的突破之道。

  四、很多地区版国企改革三年行动方案只是在改革目标,进程 进行了具体的描述,但是其实现路径,实现的可行性,实现所需的资源却语焉不详,乃至其实并不具备。

 

壹|地方版国资国企改革逻辑为何如此重要

 

  一、到底为什么国资国企改革对于中国如此重要,以至于重要到了要高层亲自谋划,亲自部署?

  如果不把这个课题回到习近平总书记如何治国理政这个高度是没法还原的,就理解不了为什么国资国企这么一个事如此重要,三番五次连篇累牍的要在上面要投入更大的精力。我想我们应该有几个共识:

  1、从历史线索来看几种氛围,国资国企要成为我们党和国家执政的6个力量。

  习近平总书记2016年10月,指出:要通过加强和完善党对国有企业的领导、加强和改进国有企业党的建设,使国企成为党和国家最可信赖的依靠力量,成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量,成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量,成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量,成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量,成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。

  2、国资国企改革已然成为国家发展道路中的关键构成。

  从国家的角度来看的话,把国企国资国企改革好,是把政府与市场的关系理顺是保障要素供给,保障市场经济发展,促进高质量发展,畅通双循环,使中国更开放,使营商环境更友好的关键举措。

  3、国资国企改革已然成为法制,反腐,市场化建设的关键课题。

  国资国企的复杂特性的透明化、清晰化、市场化,也有助于消灭若干滋生于国资国企之上的不公平,非法制行为和其他的一些体外循环行为等等,进一步使我们的反腐工作,法制工作, 落到一个较清晰的界限。不仅把权力关到笼子里,还要把权力的寻租的途径也要关到笼子里。

  二、在这个基础之上,我们要思考一个疑问,地方版国企改革逻辑为何如此重要。

  1、全国各地国企之间的差异巨大,不可能具有统一的改革逻辑。

  中国的市场经济,或者说任何一个国家的市场经济,都是具有其国家(区域)特色的市场经济,不存在标准意义上的市场经济。中国的国资国企是基于中国政府行为和市场行为之间的一个庞大的过渡带。国企在某种程度上一头接着政府,另外一头接着市场,中间的过渡幅度非常巨大,过渡空间也非常漫长。如果说国企有1000个面貌,也一点也不夸张。所以他是有太多个多个侧面组成的。有非常接近于政府的,也有极其接近于市场化的。所以我们把中国所有的国企统一的叫国企,但他们的内涵其实是有巨大的差异,有时国企是我们国家建设社会主义市场经济体制,来履行政府的社会治理能力的一个综合工具;有时候他是来进行市场化的一些补偿性功能提供者,更多时候它深刻的参与和构成市场经济。

  所以对着这么一个庞大的事物推进它的改革,不可能有统一的标准或配方,也较难定下一个普适性的时间表,路线图,施工图,即使有的话也是广谱意义上的,而非操作意义上的。

  2、不同地区的国资国企改革出发点不同,阶段不同,遇到的困难不同,就决定了需要的投入的资源,改革路径的巨大差异。

  3、不同地区国资国企改革所服务的目标不同,这个目标和当地的经济社会发展密切相关,和当地的发展格局密切相关,和当地的资源,禀赋,改革红利密切相关,和当地主官执政思维,区域发展规划密切相关,所以有必要构筑独有的改革逻辑。

  4、地区国资国企改革逻辑不光是个逻辑,更是地方按照不同改革事项的难易,轻重,快慢,先后,强弱等特性,构建一个合理的,环环相扣的操作步骤,形成一个一个一个台阶逐步夯实的路径,按照这个路径,既能较好的完成《国企改革三年行动方案》部署的任务,还要在国企改革过程中,建设好当地的双循环,发展好当地的产业和城市化。

 

贰|家家有本难念的经——改革可以学魂,但不能学皮

 

  国资国企改革,尤其是国企改革作为一个重大课题,其从沿海发达地区到中西部地区,其内在的差异是非常大,毛泽东曾经把全世界分为三个世界。如果我们把全国国企划分成5个、10个圈层,都未必能表征其背后的地区差异,禀赋差异,发展阶段差异,目标差异,资源与能力差异,国企运作环境与舆论差异,市场化意识差异国资差异。

  在国务院国资委所统辖的央企当中,基本上通过多年以来的攻坚,各种改革各种叠加在一起的,汇聚于聚光灯下的各种优化和改进,市场化进程和现代企业制度的建设已然成绩斐然了。

  但国企改革走到各省地市,差异是非常大的,且不说国资国企有哪些分管领导来负责?分管领导在该地区有多大的话语权?国资国企在该省或是受到怎么样的重视,有怎么样的资源,有怎么样的基础,有怎样的制度环境,就单单说国资国企改革,在不同的区域肩负的非市场化的各种综合的任务,所肩负的除市场以外的各种功能而言,就难以有一个统一的标准。

  再加上国企改革在过去的将近40年里和主官的追求,和地区的发展,和地区的产业结构调整,和地区的区位优势,和地区的基建,和地区与周边地区之间的市场关系的构建,密切的融合在一起,它成了一系列变量的对应的函数。

  所以较难以把全国的国企改革归到同一个参考系,建立在同一个坐标系之上。所以经常会出现新疆的同志,东北的同志兴冲冲地直奔广东、上海、山东,浙江来学习,却郁闷而还的各种啼笑皆非。很多国资系统的同志向我抱怨,到这些先进地区听课和参观,结果发现老师不敢讲,或不讲真家伙,参观企业不掏心窝子,讲真料。结果我四个月内密集走访了十数个个省,自治区,直辖市后,我有了更深刻的感受,不是先进地区不讲,而是先进地区和中西部地区关心的事儿,遇到的困难,遭遇的阻力,解决的门道,可以投入的资源,政策或制度的创新空间,根本不在同一个界面上,简言之全国的国企改革并没有同温层,并没有统一体系。

 

叁|各地国企改革三年行动方案出台的背后

 

  在这样的复杂格局下说国企改革,容易陷入到迷魂阵里。

  一、国家层面出台国企改革三年行动方案的初心。

  党的十八大以来,党中央作出战略布局,加强顶层设计,出台了国企改革“1+N”政策体系,为新时代国企改革搭建了“四梁八柱”。在各地区、各部门和中央企业、地方国有企业的共同努力下,持续深入地落实“1+N”政策体系,各相关方面都取得了明显进展,也取得了明显成绩,国有企业的竞争力包括质量效益得到了明显提升。

  但也要清醒地认识到,目前改革不平衡、落实不到位的情况还是存在的,面临的一些重点难点问题还没有完全攻克,改革的任务依然繁重,同时国有企业改革也面临着新形势、新任务、新要求。习近平总书记对国企改革作出了一系列新的重要指示,党的十九届四中全会对国企改革作出了新的重大部署。基于两个方面的考虑,党中央、国务院决定实施国企改革三年行动。

  国企改革三年行动是今后三年对于党中央、国务院“1+N”顶层设计、政策体系的落实,是具体施工图。既然是施工图,一定是有项目、有完成的时间节点,也就是可衡量、可考核,一定要落实、一定要向社会各方有明确的交待。

  今天我们看到了一幅很奇怪的景象——在国家层面国企改革三年行动方案出台之后,各省地市陆陆续续也出台了地方版的国企改革三年行动方案。基本上就是模仿,参照,比照,类似,差不多,差不离。

  某省国资系统同志对我说:白老师,国企改革三年行动方案里面要求的东西,我们早就做完了。

  某省国资系统同志对我说:有些事我们还做到国企改革三年行动方案前面去了。

  某省国资系统同志说:按照国企改革三年行动方案,我们等于是把做过的改革再深化一遍。

  某直辖市国资系统同志说:除了历史遗留问题和需要政府主官下决心的东西外,该改的我们都改了。

  很多省地市的国企改革三年行动方案也都出来了,虽然其面目上似乎有局部个性化,但是其体系其逻辑基本上依然是对中央发布的国企改革三年行动方案的一个削足适履的追随。

  二、几乎所有的地区,都是从以下八个层面来谋划改革。

  1、中国特色现代企业制度建设——提升决策质量,推动高质量发展,创新公司治理,在原动力层次谋求突破。

  2、国有经济布局优化和结构调整——聚焦主责主业,发展实体经济,推动高质量发展,提升国有资本配置效率。

  3、深化混合所有制改革——促进各类所有制企业取长补短、共同发展。

  4、激发国企活力——健全市场化经营机制,加大正向激励力度,也由此提高效率。

  5、形成以管资本为主的国有资产监管体制——着力从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等多方位实现转变,进一步提高国资监管的系统性、针对性、有效性。

  6、公平参与市场竞争,强化市场主体地位——营造公开、公平、公正的市场环境。

  7、抓好“双百行动”“区域性综改试验”“科改示范行动”、世界一流企业创建等专项工程——把专项工程的落实纳入到施工图中来。

  8、加强国有企业党的领导党的建设——推动党建工作与企业的生产经营深度融合。

  略微梳理一下,就会发现这是八个横向的改革层次。

  这八个横向的改革层次之间彼此之间没有太强的关系,几乎是在八个方面齐头并进,需要什么基础,需要哪些突破,需要怎样的先后顺序,这不是一个全国性的改革部署所能涉及的,但如果地方按照这八个方面来进行改革,那么几乎可以肯定要么有其形而无其神,要么面面俱到,面面不到。几乎所有已经出台的国企改革三年行动方案,都是在部署和谋划国资统一监管体制,构建两类公司,分级授权,产业重组,合并及做大几个大块头,促进证券化,强化职业经理人和激励机制创新等重头戏的基础上展开。

  三、各地推进国企改革三年行动方案的难点

  1、分管国资国企改革的领导在政府序列里面的地位,所能调度的资源,主官所能给予的空间与支持短时间没有办法突破.

  2、能改的已经改了,剩下的都是硬骨头,而且不是一般的硬,需要更高层次的上级部门和领导来下决心。

  3、改革的定心丸一直没有下来,不管是容错制度,还是宽容制度,还是追责过程中的特殊情况处理,一直在路上(还有很多地区还没上路)。

  4、两类公司基本也都设立了,样子有了,但往里装东西,让它真正运作起来牵扯的问题太多太多,但要运作成四川发展,山西国有资本投资运营公司那种境地,还有很长的一段路。

  5、债务重组问题,资产流动问题背后的难题太多。

  6、金融及类金融资产处置,证券化,基金的运作面临较多不确定

  7、很多创新的,市场化的投资短时间内还没法产生正现金流,还得靠之前的土地逻辑,财政逻辑支撑。

  8、融资及发债难度大,重组难,很多类似国企改革问题背后牵扯着太多的综合问题。

  那么,为什么各地的国企改革三年行动方案没法聚焦于当地的个性化问题的突破,没法对于症结及源头问题进行根本性解决,转而去追求符合全国路线图中普适性,合规性改革要求,怎么会出现自己的改革方案参照别人的剧本的这样的尴尬状况呢?

  为什么缺失了地方版的改革逻辑,为什么把地方的改革逻辑和《国企改革三年行动方案》融合的这么一个似乎是应有之义的道理却成了缺席者?

  我想除了对国资国企改革的个性化把握不足,对国企改革逻辑和追求理不清楚以外,可能还有一些更深刻的背景。

 

肆|围绕着国家道路的国企改革,不是为了改革而改革

 

  国企改革三年行动方案到底应该构建在怎么样的一个统一的逻辑之上?

  国资国企要成为六个力量应当是个根本遵循。

  国资国企更好的服务于经济社会建设是个基本出发点。

  国企在当地市场经济发展过程中,按照发展阶段和要素供给的状态,因地制宜,在不同发展阶段和状态下做好引领,推动,服务,促进等阶段性工作,发挥和自己的阶段性功能。

  有了这样一个逻辑之后,所有的顶层设计、部署、措施,都应围绕着它,形成环环相扣的布局。

  换言之,各地的国企改革逻辑应当是围绕着各地的个性化经济社会建设课题为纵向的改革层次,构成地方推进改革的逻辑主轴,操作主轴和政府解决历史遗留问题的主轴,同时把《国企改革三年行动方案》的部署,系统,有机地进行消化,吸收,融合,汇聚到这个主轴中来,构成地方国企改革和全国国企改革二者之间的的同步同向。

  一、构筑由以下五个台阶构成的纵向改革层次,作为国资国企改革的主轴。

  第一个改革台阶:补缺——就是把机体上不足,欠缺的东西突击补上,把历史上欠缺的体制,机制,要素欠账,漏洞,不足,短板先赶紧补上,不要带病上路。

  第二个改革台阶:清理——就是清理各种历史遗留问题。把历史上遗留的各种政策,制度,资源,资质,合规,政企关系方面的问题,尽可能充分的解决,处理,面对,突破。各地按照自身历史脉络构建的改革逻辑其实是把历史欠账先还上,把各种缺失,欠缺,不足,不到位的问题先补偿到正负零,再在同一个地基上建高楼。

  第三个改革台阶:同步——就是全国范围里要把国企拉平取齐到同一个界面,那就是全国性的共性建设国企的可授权合规性,也就是我们常说的行权能力。先促进企业先成为一个相对完整的市场主体,要满足的基础条件是具备行权能力——可被授权,可对投入资源及产出之间的关系负责任,可以持续促进自我动态改革和进化,其运营过程可被监督,当然行权能力构建更统一的说法是构建起现代企业制度。

  第四个改革台阶:市场化——唯一要注意,东西部对于市场化这个东西有着差异巨大的定义和追求。

  第五个改革台阶:创新——在前四个台阶的基础上,各地要摘果子,也是这个台阶,拉开拉大各地之间的差距,而且是越拉越大。

  二、公版的《国企改革三年行动方案》个性化成了地方版的国企改革三年行动方案,但比之于简单落实公版,有着几个巨大的进步。

  1、把地方的难题,攻坚点,铁门槛公开化,透明化,不仅国资系统知道,政府也掌握,主官也过问,发动一起力量来推动国企改革

  2、立足于在地方改革基础,改革现状,打好基础,步步为营,不跳跃,不踩空。

  3、吸收了《国企改革三年行动方案》,但不是简单的照搬,而是真正的,彻底的变公版改革为自身改革之所需,照顾所有改革事项之间的起承转合关系。

  4、综合考虑不同改革事项的难易,快慢,轻重,深浅等特性,结合不同企业的特点,战略上的整体部署与操作上的一司一策结合。

  5、组织国资委与政府及各厅局委办之间,构筑围绕地方版国企改革三年行动方案的改革事项,政策创新事项,联席工作会议,现场办公会等机制。

  6、组织多个国企之间构建围绕地方国企改革三年行动方案,形成合力,协同的的联盟与平台。

  简单的说,如果不是单纯按照某一个中央文件要求我们改什么,要求做到什么,要求构建怎样的时间表,要求构建怎样的施工图这么一个立场上来理解国企改革三年行动方案。而是从国企改革的时间轴上,逻辑轴上来梳理的话,恐怕其实会更清晰。

 

伍|国企改革的第一个台阶:补缺

 

  这方面,最为大家熟知的应该就是独立核算,自主经营,自负盈亏。还有近几年各地都在积极补课的公司法注册,市场化聘用,以及三项制度改革了。补缺问题在沿海发达地区不是说就没有问题了,但其存在的程度,范围,影响都日益被克制或对冲,已经掀不起什么大的浪花了。

  但越往中西部走,补缺问题就越横亘在我们面前,体制问题,公司治理结构问题,注册资本金问题,出资不到位问题,董事会建设问题,管理层配置及履职问题,任职资格问题,资产到位问题;出资权,知情权,分红权到位问题等等,这些问题就是带有区域发展烙印的个性化问题,但它就是存在,而且越是需要改革的中西部国企界,这类问题的存在越具有伴生性,或者说白了,这类补缺改革恰恰构成了妨碍其他改革取得成就,妨碍国企更好发展的病根问题,不能因为它具有地方属性,发展阶段属性,市场化发展不充分属性,就去忽略它。

  国企改革第一台阶其实就是补缺。作为一个国有企业,章程有没有?议事规则有没有?能不能独立的决策,能不能独立的负责任,能不能自负盈亏?能不能形成合法的法律责任的承担,具不具备市场化的用户,能不能正常的滤芯,一个市场主体,该履行的选人用人聘人、评价人职能具不具备。

  如果不能满足这么一些功能的话,那么这个国企首先要进行补缺改革。对重大制度缺陷,制度漏洞,运行漏洞进行补缺,诸如很多企业里边未能及时任命董事长党委书记,很多企业里纪委不健全,很多企业不能独立地作出决策,等等等等。

  很多基础问题,沿海发达地区已经基本消除,可是在中西部地区还不少,像厂办大集体,像很多中西部企业想把社会移交出去而政府不接受。国企全国范围内改革上的不同源,不同步,不同构,事实上来自于补缺问题。

  中西部有非常庞大的补缺问题,需要衔枚疾进,这个逻辑其实孤悬于国企改革三年行动方案之外,这个道理其实也很简单,因为老师给高年级的同学们布置任务的时候,布置的是本学期任务,不会假设之前数年的基础没打好,他会假设既然大家都升到五年级了,那么之前的成绩大体上应该是合格的。

  但其实这就恰恰忽略了中国大国的地区差异,我们的地区差异,除了资源禀赋、基建、文化等等显性的差异以外,国资国企改革事实上也有发展阶段,奋斗的目标和所发挥的功能的巨大的差异。

 

陆|国企改革的第二个台阶:清理

 

  补缺这个课补上了以后,那么可以说中西部地区和沿海发达地区的国资国企,基本上在公司制度和作为一个合格市场主体,基本站到同一水平线上,但是仍然还有另外一个重大的障碍——那就是历史遗留问题的清理。

  历史遗留问题本身就是个框,啥都可以往里装,大家想想看,一个企业,因为各种原因,造就了要一直背负着的各种包袱,包括与上级单位的权责问题,与下属单位的资产与权责问题,政府购买服务问题,各种债务问题,多种政策法规的落实问题,与政府的各种关系问题,人员安置问题,土地等证照问题,资金资产问题,三角债多角债问题,内部交易问题,同业竞争问题,还有类似的种种问题。如果不解决历史遗留问题,讨论一个企业绕过这些历史遗留问题,或搁置这些历史遗留问题的发展,放在沿海发达地区,也还可以。但在中西部地区资源与能力已然捉襟见肘,每个企业每一项资产都要发挥用处的窘迫中,这些遗留问题的妨碍已然不能忽视。

  而要解决这些历史遗留问题,不仅需要主官的改革勇气,还需要大量的资源可以投入,来为历史遗留问题买单,但这个尴尬正应了那句话破房子偏遇连阴雨——越需要改革,越缺改革所需的资源。

  补缺和清理最大的不同在于如果说补缺是企业在构建市场化组织过程当中,制度、体制、机制层面出现的一些问题的话,清理就是处理历史上由主管部门和政府作为不到位,该审不审,该批不批,该划不划,该判不判,该解决不解决,所欠的账积压成了一个庞大的改革和发展的难题,尤其是所谓中西部问题,中西部企业的与发达地区的差距在很大程度上,我们可以理解为是根子的,就是有非常多的历史遗留问题,尤其该处理的没处理,该办证的没办证,该划的资源没划,该拨的款没拨,清缴得没清缴,该履行的政府作为没履行造就了历史遗留问题中的王中王

  很多中西部企业一直在行政思维主导下,带病上路,带伤上路,无证上路,无资质上路,特殊处理上路,问题积压到今天,给该企业的构建信用,获取资质,证券化,再融资,市场化,参与招投标,以及正常与社会上其他商家进行交易,带来的各种障碍和难题,可以说当时在行政思维下有多飘,今天在市场格局下就有多困难。

  今天有必要在发起全国统一的排浪式脉冲式特征的国企改革三年行动方案之前,先对历史遗留问题积极集中解决,以使得所有国资国企基本上是站在同一起跑线上,把前两个问题解决了以后,那是不是意味着全国的国资国企就真的站到同一起跑线上——没有。

  即使把前两个问题解决了以后,其实还有一个全国范围里面行权能力建设的第三个台阶——同步。

 

柒|国企改革的第三个台阶——同步

 

  同步——就是全国范围里要把国企拉平取齐到同一个界面,那就是全国性的共性建设国企的可授权合规性,也就是我们常说的行权能力。

  先促进企业先成为一个相对完整的市场主体,要满足的基础条件是具备行权能力——可被授权,可对投入资源及产出之间的关系负责任,可以持续促进自我动态改革和进化,其运营过程可被监督,当然行权能力构建更统一的说法是构建起现代企业制度。

  一个国企要被授权,是它完成市场化的前提,它要有完整的权利才能够市场化运作。但是要被授权,他所获得的权利使他能完成较完整的权利。其实还有一个前提,那就是他具备行权能力。简单的说具备可信赖度,所以上级会把权授给他,正如一个核电站首先能保证核安全,他才能上核电项目一样,国企必须具要具备足够的行权能力,上级出资人机构才能把权力授给他。

  但现在我们看到的一个奇怪的景象是国资国企在加紧授权力度,一方面要求应授尽授。另外一方面有具体到国资委有在追求一企一策,个性化授权,但是个性化授权。他就有一个我们大家都不说出口的逻辑,那就是假如你不具备侵权能力,我其实可以少受不受。

  所以越到中西部地区就出现一个奇怪的很多国企不具备足够的行权能力。简单的说,你给他足够的资源和投入有可能是打水漂,但是如果你不给他足够的资源能力,尤其是他的自主的运行权力,他就没法练习出发展出市场化的能力就进入到一个套套逻辑或是循环,你不给他授权他就不能市场化。它不市场化。你就不给他授权。所以尤其是放到中西部地区,逻辑其实就和中西部地区的官本位文化充分的融合在一起,甚至不排除个别国资委是乐得不授权,不排除个别政府乐得存在一些非充分授权的企业,好使得他的听使唤的枪可指挥的刀和可使用的小金库,可调配的特殊功能长期存在,所以如何构筑行权能力,使得你可授权,能授权,上级感受全,授权以后企业接得住,恐怕是全国范围内完成国企改革三年行动方案的又一个攻坚战。

  只有把这三场攻坚战完成以后,我们才可以说全国国资国企改革才基本上走到同一水准线上,但是走到同一水准线上,国资国企改革的推行,是不是就像之前的各个审计趋势所卑鄙的、恶劣的、愚蠢的出台的那种小鬼朝谁的?随大流的,Me too的,我也差不多的,各地的国企改革三年行动方案一样的……不是。

  这轮改革突破了一个逻辑困局是——到底是出资人代表机构先授权,还是国有企业先具备较强的行权能力:现在我们统一了,出资人代表机构授权之前,企业必须先构建完善的行权能力。——而不是之前的不是出资人代表机构冒着险,战战兢兢授权,而是国有企业先把自己打造成一个值得授权的机构,也就是说国有企业的行权能力是授权的前提,而不是比那个出资人代表机构更有胆气锐意改革。

  党的十九大明确提出:要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制。为贯彻落实党的十九大精神,加快推进国有资本授权经营体制改革,进一步完善国有资产管理体制,推动国有经济布局结构调整,打造充满生机活力的现代国有企业。打造好国企要做好这么多事,但其中的杠杆点到底在哪里,有各种争论。

  现在来看慢慢的统一到授权上来了,这是个承上启下,牵一发而动全身的任督二脉,找到这个穴位,不日即可缚住苍龙。一段时间以来以来,出资人机构的作为引发了某种误解,被认为懒于授权,不肯授权,贪恋权力。但事实上,政府管国企领导,人社部管国企薪酬,财政系统管资本配置和收益。仅靠出资人代表机构一家推动不了改革(包括授权)。同时站在纪检,监察及巡视角度对压实责任,资产安全的管理是强有力的,对授权,对责任追究的低容错空间,使得改革及授权顾虑颇多。

  这个逻辑突破及其效果正可谓打得一拳开可,免得百拳来。也就是说授权是有前提条件的——企业你先具备,我出资人代表机构再授。更进一步的说,不同企业来要授权,出资人代表机构总得有个说法,为什么给甲不给乙,为什么授此权而非彼权——因为行权能力不同。

  《改革国有资本授权经营体制方案》(下简称《方案》)提出要“指导推动国有企业进一步完善公司治理体系,强化基础管理,优化集团管控,强化资本运作。确保各项授权放权接得住、行得稳。”

  一、完善公司治理,这是根基和出发点。

  1、有效制衡的公司法人治理结构;

  2、灵活高效的市场化经营机制。

  二、夯实基础管理。

  三、构筑集团管控。

  四、强化资本运作。

 

捌|国企改革的第四个台阶:市场化

 

  整体看下来当把。补缺历史遗留问题,行权能力由低到高的三个改革门槛改革台阶踩实以后,第四个台阶便清良用,甚至我们不夸张的说,是全中国各地国资国企决胜负,分高下,分道扬镳,各自追求自己命运的一个关键,那就是市场化。

  一、市场化,其实没有统一配方,没有熟悉的味道,也没有统一的路线图。各地在回答什么是市场化上面有迥然不同的答案。

  在天津等地看来:市场化在很大程度上跟混改密切的联系在一起。

  在上海等地看来:市场化跟上市股权激励在市场化整合并购、债务重组,密切的嫁接在一起。

  而在厦门、广东等看来市场化主要是构筑国际供应链,用好国际国内的多种资源,深圳在这条线上走得最远。

  而在山东看来市场化主要是缔造大企业,缔造强行业,用人造经济加市场经济去推动强产业链构筑。

  当然这个清单我们可以不要再无限地开具下去。其实就想说明一件事:市场化对于不同区域不同主观,不同的执政者,不同的主管部门,不同的企业家及其群体,有着迥然不同的认知。

  因此到东三省的同志到上海学习国资国企改革的时候,当新疆的同志到深圳去学习如何市场化的时候。都遇了逻辑的冲突——各地对于市场化的定义和追求是不同的。

  比如说上海就没有用国有企业的作为带强带放民企的追求,上海是个开放的市场,社会资本会源源不绝的输入。所以上海国企只要一个是沿着基建、政府功能、民生、环保把上海城市经营好。上海的若干国企在先进制造业站位站好,上海在国际上的竞争地位打出来,社会资本自然会涌入上海。

  而在广大的中西部地区,国资国企还肩负着把当地搞好,把产业发展起来,协助把商招进来,为社会资本的生存和发展开辟一个好的环境是其天然任务。所以当中西部地区的国资国企负责人们,来沿海发达地区学习其改革经验的时发现借鉴不大,学不到。所以有些疑惑乃至觉得南方人不实诚,好经验不交底,捂着好做法不透露等等。

  其实这些埋怨背后固然也有一些交流者因为顾虑,因为其改革措施与作为尚未得到充分的政策肯定,所以发达地区说话只说半句的可能性,但更多的是发达地区与中西部地区对于市场化这个问题上,大家并不在同一视角上。

  所以全国看下来,市场化主要的招数似乎就是混改引战、上市,证券化,职业经理人,差异化薪酬,股权激励、产融结合,构建基金等等等等,但如果拂去这些动作的表象意义,深刻的看这些动作背后的逻辑,我就会发现原来从南到北,其区域的经济社会建设上,需要国企扮演不同角色,解决不同问题。

  二、如果我们一定要定义全国各地的市场化,我们该用怎样的定义方法呢?其定义的逻辑要素到底该是谁?我们想大体上有几个要点是脱离不了的。

  1、各地市场化最核心的是作为市场发展的动能的要素,国企改革就是重新配置要素,并作为新的增量要素的引入,配置,管理主体。

  2、要素的流动与配置。各地将要素进行流动促进和各种配置,其目的是源源不绝的产生新的,持续的要素,以要素促进要素,以流动促进流动,在这个循环构建过程中,国企始终是个核心角色。

  3、围绕区域的经济社会建设。要素在哪里,怎样流动与配置,,怎样服务于区域的产业和城市运营。区分全中国各地是吧市场化重点的三个试金石。我们也可以从逻辑看得出来,为什么广东和新疆,上海和沈阳对着一个市场化,居然会产生判若与长。甚至这种截然不同的市场化。

  简单的说广东的要素已然从一般意义上的土地、人才、货币扩展到创新制度,环境、文化和推动各种创新的新理念、新要素的发现和地震。

  而对于新疆来讲,要素恐怕仍然是更充分的土地供给,更充分的人才供给,甚至是人才的引入和留住,以及能够叫合理成本的货币供给。至于创新环境可能不是第一位的。

  首先,国企的市场化基础要打牢,各地在市场化上要做好以下工作。

  1、强化国企的市场主体地位建设,首先使之合规,合法。其次强化财务刚性约束,强调在竞争中优胜劣汰;

  2、推行经理层成员任期制和契约化管理;

  3、用工市场化;

  4、完善市场化薪酬分配机制;

  5、灵活开展多种方式的中长期薪酬。

  其次,地区要素的市场化供给。

  第三,地区市场化竞争格局的建设,从政府采购做起,从基础建设做起,从招投标做起,从公平透明的市场秩序监管做起。

  第四,将之前的若干非市场化,半市场化,准市场化的很多动作,改造,转化为市场化动作,或者起码要引入准市场化监管。

  所以市场化齿轮全国国资国企改革的第四个台阶,尤其是分辨第四个台阶的时候,我们要对各地分别出具的五花八门的国企改革三年行动方案。如果要做一个评判的话,其实就是问你的地方版的国资国企改革,国企改革三年行动方案,有没有充分的照顾你本地的省情、地情历史发展有没有深刻的把你的前三个问题补缺问题,历史遗留问题,行权能力建设问题解决好。有没有充分把握,有没有地方厘清当地的市场化到底重点是什么?

  中央所出具的国企改革三年行动方案,主要要求改革科目,为改革事项改革进程拉了一个总体的设计,但是各地要自己构筑自己的改革逻辑,改革一定是构建在改革逻辑之上,不是构建在改革事项之上,就想一个人拿到了全世界所有的拳谱,并且都练了一遍,也大不可能成为武林高手。只如果把内在逻辑弄明白了,哪怕练习简单的长拳、军体拳,照样能成为武林高手。

  一句话,不是动作越多,行动越多样化就越成功,而是越有环环相扣的内在逻辑,就越有可能成功。

  很多地区的国资国企改革,因种种原因,成了行动派,应付派、达标派,动作到位派,点卯派。以及合规派,上级要求的我都做到派。事实上我们都知道,上级要求的你都做到和你做好了做强的做创新了,依然是两码事。

  新华字典印刷也很多年了,但没听说过看新华字典成为大诗人大文豪的,本草纲目出版也很久了,第二个李时珍还没出现。我想这个道理其实是昭然若揭的。

 

玖|国企改革的第五个台阶——创新

 

  如果说全中国各地都找到了市场化逻辑,都知道我下一步市场化怎么做,那是不是意味着从此我们的国资国企改革真的就由必然王国跃入到自由王国,真的登堂入室,可以追求更高境界了呢——不是。

  一、全国国企真正要把区域经济社会建设推向更高境界,要真正畅通内循环,各地都意识到了,国企还必须引领创新,探索创新,实践创新,服务创新,促进创新。

  1、制度创新:党建嵌入公司治理为核心的治理机制,议事规则创新,决策制度,绩效管理制度,绩效评价制度,激励制度,人力资本制度,容错制度,科学问责及宽容制度。

  2、管理创新:新的组织,新的沟通方式,新的知识管理,新的决策方式,组织边界的开放,外部要素与资源的嫁接,开放融入风险,内控,投资,法务,集团管控的创新自不必说。

  3、经营创新:也是课题一大堆,国际化,数字化,智能化,资本运作,并购,供应链,产业链,生态链构建。不仅是广泛的创新,科技方面的种种创新,光是科技管理方面的创新就是各种可能:科技布局创新,科技管理组织创新,科技要素与制度创新,科技要素交易与产业化创新。

  4、供应链及产业链组织创新:供应链协同创新,供应链智能化创新,供应链风险及不确定性管理创新。

  更进一步的来看:自贸区(港),进口贸易创新试验区,国企与民企通过各种方式整合而成的大生态,区域科创联盟,区域产业协同,区域产业基金平台,区域科技悬赏机制,区域科技情报及知识产权交易,区域国际化联盟,区域数字化产业平台等等区域创新平台的打造,已然是各地国企发展的新赛道了。

  国资国企改革在满足了前四个台阶以后,已然分开了,拉开了巨大差距。哪怕再难堪,我们也要告诉国资国企界的当家人们国企的领导人们,十四五期间全国国企之间将进一步拉大差距,拉开差距。南北方差距,东西方差距将会越来越大,而非相反。

  所以前四个层面的改革,我们必须要有一个意识,如果没有奇招、怪招、险招、牛招前四个层面的改革,大家都做完以后,是东西部差距变大了。当然如果不做差距会更大。那么在此时我们该怎么办?所以我们要高度呼吁,要强烈呼吁中西部地区的国资国企它的改革必须打好第5场战役,踩好第五个台阶,那就是创新。

  二、沿海发达地区国资系统十八大以来在创新上最为着力的就是两件事,一是高水平开放,二是高水平合作。

  (一) 在高水平开放上,地方国资系统特别着意于服务于开放结构的顶层设计的打造。

  1、对外对内开放顶层设计;

  2、积极争取和参与国家级开放课题与资源;

  3、打造无中生有式龙头产业,支柱经济缔造结构;

  4、打造国资、社会资本与各类机构跨体制合作结构;

  5、打造央企、省级、地市国资跨层次合作结构;

  6、打造国际化结构;

  7、发展稀缺要素获取结构;

  8、短板突破结构;

  9、创新协作,交易及科技悬赏结构;

  10、军民融合推动结构。

  (二) 在高水平合作的推进上,也是多维发力。

  1、通过混改,推动价值链,供应链,产业链建设;

  2、通过多种协作方式,推动生态圈式发展;

  3、促进产融服创贸学投研科网文建园一体化发展;

  4、智力与科技要素开放融合——如课题悬赏,科技情报交易机制;

  5、军民融合产业带;

  6、生态环保产业高地——如世界级科学高地,产业高地;

  7、深化一带一路合作——如两国两园,多国多园格局;

  8、产业基金促进产业重构与发展;

  9、用市场化生态补偿机制构建资源产业化新路;

  10、促进资源流动配置的创新探索。

  广西自治区书记鹿心社履新广西的时候说过一段非常牛的话,大意是:全国各地已经搞了的各种国资国企改革,只要有了于广西,广西要大胆借鉴,全国其他地方局部搞了,个别企业搞了的改革,对于广西的发展有利的,广西也要搞,全国其他地方没搞,但是广西需要的改革,广西依然要搞。

  在鹿心社书记的视角上,改革不是点卯,不是合规,不是打卡,中西部地区要有一个强烈的意识,要用改革弯道超车,甚至这是中西部地区发展的华山一条道!

  因此,此轮国资国企改革三年行动方案,最大的落实对象和最艰难的落实对象都是中西部。

  为什么?中西部地区必须要强有了的创新手段用国资国企改革把十四五期间必将被沿海发达地区越拉越大的差距给弥补上去,就构成了国资国企改革的第五个台阶——创新。前四个台阶的差距,还在可衡量状态,到创新,这就进入到指数数世界。

  列宁说得好,人不能遗忘过去,忘记过去就意味着背叛。

  放在国企改革里面,这句话把道理说到家了——所有的国资国企改革的创新,尤其是国企的创新,其实都是建立在前四个台阶之上,而前四个台阶不到位,不充分,基础不牢,台阶质量不高,一定会导致第五个台阶也玩不出什么新花样。

  所以我们最担心的是沿海发达地区与中西部国企之间,恰恰会在第五个层面——创新层面,拉开巨大的差距。

  从全中国来看的话,沿海发达地区国企前四个台阶基础好,第五台阶的动力足,环境好,禀赋多,生态优,舆论环境宽松,资本市场支持,人才队伍充沛,国企与社会资本之间的关系和谐,地方主官施政的心态更从容。

  而反观北方地区,创新战的基础差,要素少、环境劣、舆论环境不宽松,政府的责任和历史欠账多,政府对国企的赋予的非市场化的任务和期望,包括让国企背上沉重的非市场化包袱的诉求多,再加上国有企业与社会资本之间的关系差。招商引资压力大,官员执政的心态急,发展焦虑感较重。

  所以全中国看下来,打好创新战,恰恰是中西部地区国资国企改革的重大难题。

  我们看到了一个很奇怪的景象,一方面好国务院站在国务院国资委站在全中国国企构建一个改革的整体施工图,公共路线图的基础之上,出台了国企改革三年行动方案,要求各地出台因地制宜的地方版本。

  但是地方一方面尊重上位规划,感觉到国企改革三年行动方案的全国版本当中,已然任务多,这个时间紧,难题多,挑战多,光是落实全国任务好,就已捉襟见肘。更何况再加上这个地方上的很多难题,所以就出现了满足公版的国企改革三年行动方案为主轴,然后对于历史上没改革到位的,改革欠账的,基础不牢的各种问题,用其他业余时间和额外资源计划外,去补,去补偿,去补课的这样的一个做法成为一种选择,其阵营还不小。可以想见,这种认知和资源配置将产生怎样的后果。

 

拾|构建坚实的改革逻辑,制定稳步快跑的改革路径

 

  我们的结论很简单。各地应当迅速构建个性化改革逻辑+新型国资委两个元素构成的改革落实框架。

  地方国企应该构建一个以区域纵向的五个改革台阶为主轴,以落实全国国企改革三年行动方案为支撑的横纵结合的改革框架。

  国资委应当迅速转型成为新型国资委(考虑到文章长度,新型国资委相关内容我近期门写一篇文章来论述)。

  通过这两个方面努力的集成,国企改革三年行动方案的落实应当会有较好的保障。

  我们基于多个区域现有国企改革三年行动方案培训及研讨会的基础上,拿出这么样一个地区逻辑+新型国资委的改革落实框架,供全国相关工作者共商,共议。

  考虑到国企改革三年行动方案已然在全国范围内如此重要,对于国企改革三年行动方案如何落实好,尤其是中西部对于如何迎头赶上,如何谋划弯道超车,应当是有必要的。

  在全国都强调按照公版三年行动方案改革的大脉络下,写这篇文章的压力是有点大的,但所有的出发点,还是围绕国家道路搞改革,而非为改革而改革的理念给了我一些勇气。

  在这里,我不揣冒昧,提出我在各地已经提出过多次的国企改革公式和国企改革法则。

  一、国企改革公式:国企改革=系统改革+多层次改革+局部改革+基层改革+问题导向改革+倒逼改革+试错改革+盲区改革+并行改革。

  二、国企改革法则:把握应改未改,未来必改,重大关切之改,区域短板补足之改,闯关之改,非常规之改。

  三、国资国企改革导向:国资国企改革导向不光是市场化,而是多个导向的融合=市场+行政+人造+孵化+催熟+供给缔造+消费缔造与促进+未来经济打造。

  最后,欢迎各种声音,各种思考,我们一起交流。

 

(本文首发于【华彩国资透视】订阅号)

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