文/华彩咨询 白万纲

日前，财政部有关报请出台推动地方政府融资平台改革转型的政策性文件，加强存量隐性债务置换全流程管理的动作已引发各级政府热议，更引发诸多转型成功，以及正在转型，尤其是转型乏力城投的高度关注。

这也意味着2026 年作为十五五规划的开局之年，地方政府融资平台化债工作迎来了全新的历史节点。

回望过去十余年，我们已经走过了四个化债模式：

化债1.0 时代（2015-2018）：规模置换与隐性债务阳光化。

化债2.0 时代（2019）：试点先行与高风险区域聚焦。

化债3.0 时代（2020-2022）：范围扩围与隐性债务清零。

化债4.0 时代（2023 年 10 月 - 2026 年初）：一揽子化债与规模升级。

如今，随着6 万亿元隐性债务置换额度落地、随着财政部该报请动作，实际上已经迎来了化债5.0 时代。

这一阶段的化债工作，不再局限于债务本身的量化解，而是立足全局，将化债与财政科学管理、平台转型发展、区域经济升级深度融合。

（一）化债1.0 时代（2015-2018）：规模置换与隐性债务阳光化

1. 核心背景与目标：2008 年金融危机后，地方融资平台快速扩张，积累大量高成本、短期限隐性债务，融资成本超 8%，短期偿债压力剧增。

此阶段核心目标是通过大规模债务置换缓解流动性压力，将隐性债务纳入显性管理，开启地方债务管理规范化进程。

2. 关键举措与成效：以2014 年新《预算法》和国发〔2014〕43 号文为基础，2015-2018 年累计发行 12 万亿元置换债券，将高成本债务置换为低息政府债券，利率平均降 3 个百分点，年省利息超 3000 亿元，避免了集中违约风险。

3. 实施特征与局限：行政主导特征显著，中央统筹部署、地方执行，仅解决短期偿债问题；隐性债务识别无全国统一标准，大量隐性债务游离监管外；平台转型未提上核心议程，政企边界模糊，政企不分问题突出。

4. 历史意义与积淀：首次将地方债务管理纳入法治化轨道，确立开前门、堵后门思路；化解短期流动性风险，维护财政金融稳定；初步建立债务统计监测体系，为后续精准管理奠定数据基础。

江苏省在1.0 时代累计完成超 8500 亿元债务置换工作，重点针对苏南、苏中城市群的城投平台开展债务梳理，将辖区内平台通过信托、非标融资形成的高息债务，以及部分年化利率超 9% 的银行贷款，统一置换为地方政府一般债券和专项债券，置换后债券利率平均下降 3.3 个百分点。

2017-2018 年两年时间里，仅债务利息减免一项就为全省财政节省超 500 亿元，有效缓解了南京、苏州、无锡等核心城市的短期偿债压力，同时推动县域融资平台的融资行为逐步纳入规范化监管框架。

山东省济南市在2016-2018 年的三年间，完成 1200 余亿元的地方政府债务置换，核心处置城市建设投资集团、轨道交通集团、水务集团等市级核心平台的高息债务，通过置换将平台整体融资成本从平均 9.2% 降至 5.8%，每年为市级财政节省利息支出超 40 亿元。

释放出的财政资金全部定向投入城市轨道交通 1、2 号线建设、市政道路升级、老旧小区改造等民生基建项目，实现了化债与城市建设的协同推进。

浙江省杭州市在1.0 阶段聚焦城投、交投、文旅三大类平台，完成超 1500 亿元债务置换，重点梳理平台名下期限短、成本高的银行流动资金贷款和非标融资，通过置换将平均融资成本下降 3.1 个百分点，每年节省的利息资金超 45 亿元。

这些资金全部投入西湖景区综合改造、城市地下管网升级、公共交通枢纽建设等民生工程，既缓解了财政偿债压力，又提升了城市公共服务能力。

福建省福州市在1.0 时代针对闽江沿岸整治、新区基建形成的隐性债务，完成 900 余亿元债务置换，将平台的信托、资管计划等非标融资置换为地方政府专项债券，置换后融资成本从 8.7% 降至 5.5%，每年节省利息支出超 29 亿元。

同时依托置换工作，首次对全市 32 家融资平台进行债务摸底，建立初步的债务统计台账，为后续债务精细化管理奠定了数据基础。

（二）化债2.0 时代（2019）：试点先行与高风险区域聚焦

1. 核心背景与定位：1.0 时代后债务风险整体缓释，但区域分化凸显，部分县市债务率超警戒线，普惠式化债不再适配。此阶段从普惠式置换转向精准化施策，聚焦高风险县市试点，探索差异化化债路径。

2. 关键举措与探索：财政部选取高风险县域试点，发行1579 亿元特殊置换债券，专款专用化解隐性债务；允许试点地区探索财政偿还、资产处置等多元化化债方式，赋予地方一定化债自主权。

3. 理念突破与创新：首次将严防新增隐性债务纳入核心内容，提出零容忍，实现存量化解与增量严控并重；建立试点地区风险动态监测机制，按月上报数据，提升防控精准性。

4. 实践价值与铺垫：打破一刀切化债模式，验证差异化施策的可行性；试点地区首次梳理平台资产负债，为平台转型埋下伏笔，推动化债从就债化债向标本兼治迈出第一步。

贵州省独山县作为2.0 时代全国债务高风险县域试点，摒弃单一的债券置换模式，通过市场化方式处置县级城投公司旗下的闲置商业综合体、未运营景区、在建低效基建项目等资产，累计回笼资金超 20 亿元，全部用于偿还非标债务。

同时与多家金融机构协商，对 60 余亿元年化利率超 10% 的高息债务进行展期降息，将融资成本降至 6.5%，还款期限从 3-5 年延长至 8-10 年，并暂停部分无收益的基建项目，有效遏制了债务风险的进一步扩大，成为西部县域精准化债的典型样本。

河南省汝州市结合当地陶瓷、文旅特色产业禀赋，探索资产整合 + 财政兜底 + 社会资本参与的化债路径，将城投平台旗下的市政工程资产与当地陶瓷产业园区、文旅景区进行资产重组，通过股权转让引入社会资本参与园区运营和景区开发，实现资产保值增值。

同时市级财政统筹 5 亿元专项资金，定向偿还部分非标债务，累计化解隐性债务 45 亿元，既缓解了债务压力，又推动了特色产业发展。

云南省镇雄县针对易地扶贫搬迁过程中形成的32 亿元隐性债务，在 2.0 试点中探索产业绑定化债模式，将搬迁配套的扶贫车间、农产品交易市场等产业资产注入县级城投平台，推动平台与当地扶贫产业深度绑定，通过产业经营收益补充偿债资金。

同时发行 30 亿元特殊置换债券，置换平台的高息非标融资，实现了债务风险缓释与扶贫产业发展的双向赋能，为脱贫地区化债提供了可复制的经验。

湖南省新化县作为中部地区债务高风险县，在2.0 试点中立足县域资源禀赋，通过处置国有林场、闲置厂房、县级机关闲置办公用房等国有资产，获得 15 亿元化债资金，定向偿还信托和民间融资债务。

同时与金融机构达成协议，对 40 亿元城投平台的信托债务进行展期，将还款期限从 3 年延长至 8 年，年化利率从 9.8% 降至 6.2%，有效缓解了短期偿债压力，同时为县域产业转型腾出了财政空间。

安徽省寿县作为淮河沿岸农业大县，因农田水利建设、乡村基建积累了大量隐性债务，在2.0 试点中通过发行 18 亿元特殊置换债券，置换平台的高息非标融资，同时整合县域水利资产，成立专业化水利运营公司，通过供水、水利工程养护获得稳定经营收益，补充偿债资金。

累计化解隐性债务 28 亿元，实现了债务化解与乡村基础设施长效运营的结合。

（三）化债3.0 时代（2020-2022）：范围扩围与隐性债务清零

1. 核心背景与特征：疫情下地方财政收支矛盾凸显，高风险区域从县级向市级蔓延。此阶段化债试点扩至26 个省市，部分财政实力强的地区实现隐性债务清零，推进省级统筹的区域化债务治理。

2. 关键举措与突破：2020-2022 年发行 1.13 万亿元特殊再融资债，试点从点上到面上；浙江、广东等地区率先清零隐性债务，成为标杆；省级建立化债专项资金，构建省级统筹、市县落实治理体系。

3. 工具创新与转型起步：引入资产证券化、REITs、PPP 等市场化工具，实现以资产化债务；各省份整合重组平台，精简数量，剥离政府融资功能，引导向城市运营商转型，初步厘清政企边界。

4. 阶段成效与体系构建：化解部分区域隐性债务风险，推动整体风险下降；构建省级统筹防控框架，明确省级兜底责任；化债从行政主导向行政 + 市场转变，平台转型推动化债向标本兼治深入。

浙江省宁波市在3.0 时代率先实现市级隐性债务清零，成为全国化债标杆城市。

当地通过整合辖区 6 家市级城投平台为 3 家专业化城市运营商，彻底剥离政府融资功能，聚焦城市建设、公共服务、资产运营三大主业。

同时发行宁波梅山保税港区基础设施 REITs，盘活港口物流、产业园区等存量资产 55 亿元，盘活收益全额专项用于化债。

还建立了 20 亿元市级化债专项资金，对下辖奉化、宁海等债务压力较大的区县进行财力帮扶，实现全域债务风险协同防控。

广东省佛山市依托雄厚的制造业基础，2021-2022 年完成市级隐性债务清零工作。

当地推动城投平台向产业服务商转型，将平台业务与制造业产业园区建设、运营深度融合，通过开展产业链招商、园区物业服务、企业配套服务获得稳定经营收益。

同时处置平台旗下非核心的商业资产、闲置土地等，回笼资金 30 亿元，实现产业赋能 + 资产盘活的市场化化债路径，为制造业城市化解隐性债务提供了典型经验。

四川省成都高新区作为国家级新区，在3.0 时代创新运用 REITs 工具化债，发行生物医药产业园区、科创载体基础设施 REITs，盘活资产规模超 40 亿元，募集资金全部用于化解园区建设形成的隐性债务。

同时推动区内城投平台转型为科创产业投资运营商，重点为高新区的科创企业提供孵化、投资、园区运营等服务，通过市场化经营实现自我造血，既化解了债务风险，又助力了区域科创产业发展。

安徽省合肥市在3.0 时代结合新能源、半导体等战略性新兴产业发展，探索化债 + 产业培育的融合模式。

当地整合城投、产投平台，剥离政府融资功能，聚焦战略性新兴产业投资和产业园区建设。

同时发行高新区产业园基础设施 REITs，盘活资产 35 亿元，将资金一部分用于化债，另一部分增资产业投资基金，重点投资新能源、半导体企业，实现了债务化解与产业培育的双向促进。

福建省厦门市依托港口经济和自贸区优势，在3.0 时代引入 REITs、资产证券化等市场化工具，盘活港口物流、保税区产业园、城市停车等存量资产超 40 亿元，盘活收益专项用于化解临港片区、自贸区片区城投平台的隐性债务。

同时推动平台转型为港口运营、自贸区服务专业化服务商，通过参与港口物流、自贸区配套服务获得稳定经营收益，实现债务化解与区域特色产业发展的协同推进。

湖北省宜昌市作为长江经济带重要节点城市，在3.0 时代通过省级统筹化债与市场化盘活相结合的方式，化解隐性债务超 80 亿元。

省级财政安排 15 亿元化债专项资金进行帮扶，当地同时处置城投平台旗下的非核心文旅资产、闲置商业地产，回笼资金 22 亿元，并推动平台整合长江沿岸港口、物流资产，转型为长江经济带临港产业服务商，实现了化债与区域发展战略的深度结合。

（四）化债4.0 时代（2023 年 10 月 - 2026 年初）：一揽子化债与规模升级

1. 核心背景与部署：2023 年地方经济恢复不及预期，财政收支矛盾加剧，债务风险显性化，单一化债政策难以应对。

党中央部署一揽子化债方案，化债进入系统性、全方位应对新阶段，核心是缓解债务压力、推动平台转型、构建长效机制。

2. 政策规模与力度：2024 年批准 6 万亿元隐性债务置换限额，分三年实施，每年 2 万亿元；连续五年每年安排 8000 亿元专项债补充化债财力，累计形成 10 万亿元化债资金，政策力度、覆盖范围创历史新高。

3. 核心特征与成效：呈现系统性、协同性、前瞻性特征，形成债务置换 + 财力补充 + 资产盘活 + 平台转型 + 监督问责五位一体方案；多部门常态化协同，构建财政 + 金融机制；强化监督问责，2025 年曝光 12 起典型案例。

截至 2025 年底，发行 2 万亿元置换债，利息成本降 2.5 个百分点，超 82% 平台退出，经营性金融债务降 74%。

4. 转型核心与衔接：将平台转型纳入核心议程，要求彻底剥离政府融资功能，分类推进市场化转型，严禁新设平台；化债从治标向治本转变，切断政府与平台债务关联，为 5.0 时代奠定政策和实践基础。

山东省在4.0 时代落地 3200 亿元隐性债务置换额度，成为北方省份化债的典型。

省财政统筹设立 200 亿元省级化债专项资金，重点对鲁西南、鲁西北等财政薄弱市州进行财力帮扶，弥补市县化债资金缺口。

同时推动全省 130 余家城投平台整合重组为 45 家市场化主体，彻底剥离政府融资功能，聚焦城市运营、产业服务、民生保障等主业。

2024-2025 年全省平台经营性金融债务规模下降 80%，济南、青岛等核心城市的债务风险指数较 2023 年下降 40%，债务风险得到实质性缓释。

湖北省在4.0 时代发行 1800 亿元再融资债券，专项用于置换存量隐性债务，同时建立财政 + 金融协同化债机制，省财政与央行武汉分行、湖北银保监局联动，引导省内国有银行对转型规范的平台提供低息信贷支持，下调平台贷款年化利率 1.5-2 个百分点。

同时推动武汉城市圈的城投平台整合为跨区域城市运营商，聚焦长江经济带建设、城市综合服务等主业，2025 年底武汉城市圈超 90% 的平台实现市场化转型，政企边界进一步清晰。

福建省在4.0 时代通过债务置换 + 资产盘活 + 产业赋能三位一体模式，完成 2000 亿元隐性债务置换。

当地推动福州、厦门的城投平台与海洋经济、数字经济深度结合，转型为特色产业投资平台，重点参与海洋养殖、数字产业园建设。

同时发行港口、物流园区等基础设施 REITs，盘活存量资产 60 亿元，回笼资金专项用于化债，实现了化债与区域特色产业发展的精准适配。

陕西省西安市在4.0 时代完成 2500 亿元隐性债务置换，聚焦城市核心平台整合与转型，将全市城投、文旅、交投、水务等 28 家市级平台整合为 6 家市属国有资本运营公司，彻底剥离政府融资功能，分别聚焦城市运营、文旅开发、交通建设、水务保障等主业。

通过市场化改革，2025 年平台经营性收益较 2023 年提升 65%，实现了从融资工具向经营主体的初步转变。

重庆市都市圈在4.0 时代统筹主城及周边涪陵、永川、江津等区县的化债工作，发行 2000 亿元再融资债券，专项置换都市圈范围内城投平台的存量隐性债务。

同时推动跨区域平台整合，组建重庆都市圈城市建设集团，聚焦成渝地区双城经济圈核心基建项目，实现化债工作与区域发展战略的深度结合。

还建立了都市圈化债协同机制，实现债务信息共享、化债资金统筹、平台转型联动，提升了化债工作的系统性。

广西南宁市在4.0 时代依托西部陆海新通道建设契机，完成 1600 亿元隐性债务置换，将平台的高息非标融资置换为低成本的再融资债券，融资成本平均下降 2.3 个百分点。

同时推动城投平台整合西部陆海新通道配套的港口、物流、园区资产，转型为陆海新通道综合服务商，通过参与通道建设和运营获得稳定收益，既化解了债务风险，又助力了国家战略落地。

（五）四轮化债的实践总结与现存问题

1. 核心实践经验：十余年实践成功化解阶段性、区域性债务风险，避免系统性金融风险，积累了符合国情的治理经验：坚持中央统筹、地方负责；坚持存量化解与增量严控并重；坚持行政引导与市场运作结合；坚持化债与发展相统筹，实现在发展中化债、在化债中发展。

2. 亟待解决的现存问题：化债法治化水平不足，流程操作不规范；平台转型浅层次，未真正剥离政府融资功能，市场化能力弱；化债资金使用效益低，存在闲置、挪用；多部门协同有堵点，信息共享不足，监督问责刚性弱；化债与区域发展融合度低，部分地区重化债、轻发展。

河南省洛阳市在四轮化债过程中，累计完成超千亿元的债务置换，但化债工作仍存在诸多共性问题。当地部分城投平台虽完成形式上的整合，但未真正剥离政府融资功能，每年仍需财政补贴超20 亿元维持运营，市场化经营收入占比不足 30%，缺乏自我造血能力。

同时化债资金管理不规范，超 50 亿元的置换资金因方案制定不合理出现闲置，未及时用于债务偿还，反映出地方化债工作中平台转型浅层次、资金使用效率低的突出问题。

2026 年十五五规划启动，中国式现代化建设迈入关键期，财政部、央行密集出台重磅政策，标志着地方平台化债正式迈入 5.0 时代。

这是经济社会发展、债务风险防控、平台转型、财政管理提升、协同监管完善等多重因素共同作用的结果，有着深刻的时代背景和核心动因。

（一）中国式现代化建设的财政需求

中国式现代化对地方财政统筹保障能力提出全方位要求，需持续投入基础设施、产业升级、民生保障等领域。但部分地区债务高企，财力被利息占用，三保压力大，难以保障重点领域投入。

唯有法治化、系统化化债，才能优化财政收支结构，释放沉淀财力，为中国式现代化提供可持续财力支撑。

四川省绵阳市作为西部重要的制造业和科创城市，因前期大力推进基建和科创园区建设，积累了大量地方政府隐性债务，每年债务利息支出占全市一般公共预算收入的15%，大量财政财力被利息占用，挤占了科创研发、产业培育、民生保障等重点领域的投入。

在 5.0 时代筹备阶段，当地通过前期化债梳理和债务置换，释放出 8 亿元财政财力，全部定向投入电子信息产业园区建设和科创企业扶持，有效适配了现代化产业发展的财政需求，体现了化债对中国式现代化建设的财力支撑作用。

（二）地方债务风险防控的阶段转变

地方债务风险防控从应急救火转向系统治理，从短期风险缓释转向制度性风险防范。

当前风险呈现多元交织态势，风险点向中西部、资源型城市扩散，风险类型多样，跨领域传导特征明显。

必须构建法治化、全流程防控体系，从源头防范风险，守住不发生系统性风险底线。

山西省大同市作为典型的资源型城市，在产业转型过程中债务风险凸显，呈现出多元交织的特征，既有城投平台因基建项目形成的流动性风险，也有平台参与产业转型形成的经营性债务违约隐患，同时债务风险还存在向金融、产业领域传导的趋势。

在5.0 时代前期，当地率先建立多维度债务风险监测体系，对全市 23 家融资平台的债务按风险类型、期限、成本进行分类管控，建立风险预警机制，提前化解了 3 起潜在的债务违约风险，为资源型城市系统性防控债务风险提供了实践经验。

（三）融资平台改革转型的攻坚突破

4.0 时代超 82% 平台实现退出或初步转型，为深化转型奠定基础，但剩余平台仍存诸多瓶颈：依赖政府补贴和土地收入，市场化能力弱；资产结构不合理，低效资产占比高；政企边界模糊，隐性担保未彻底切断。

需以专项政策引领，分类推进转型，实现从融资工具到市场主体的根本转变。

江西省南昌市在5.0 时代筹备阶段，针对剩余 12 家城投平台开展深度的资产清查和整合工作，全面梳理平台名下的资产状况，累计剥离低效无效资产超百亿元，包括闲置土地、未运营项目、亏损子公司等。

同时将全市优质的城市停车、燃气供应、市政养护等经营性资产整合注入平台，推动平台转型为城市公共服务运营商，聚焦公共服务主业开展市场化经营，有效提升了平台的自我造血能力，为融资平台深度转型迈出了关键一步。

河北省唐山市作为工业城市，在5.0 筹备阶段针对剩余城投平台转型瓶颈，开展资产优化 + 业务聚焦改革，剥离平台旗下与主业无关的低效资产，整合钢铁物流、园区运营等优质经营性资产，推动平台转型为工业配套服务商，为当地钢铁企业提供物流、仓储、园区运营等配套服务。

同时建立市场化的用人和薪酬机制，取消财政兜底承诺，推动平台真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，有效破解了平台市场化能力弱的问题。

（四）财政科学管理的能力支撑

2025 年财政科学管理 11 项试点落地，在资源统筹、零基预算、绩效管理等方面形成可复制经验。2026 年以财政资源统筹为主攻方向，深化零基预算改革，将试点经验上升为制度规范。

通过资源统筹、压减非必要支出、标准化管理，推动化债从资金驱动向管理驱动转变。

天津市滨海新区在5.0 时代前期率先开展财政科学管理试点，聚焦财政资源统筹管理，整合政府性基金、国有资产盘活收益、专项债资金、一般公共预算资金等各类财政资源，建立统一的化债资金池，实现资金一体化配置和使用，有效提升了资金使用效率，较试点前资金使用效率提升 20%。

同时深化零基预算改革，从严压减非必要、非刚性支出 12 亿元，全部补充至化债资金池，为化债工作提供了坚实的财力支撑，推动化债工作从资金驱动向管理驱动转变。

（五）多部门协同监管的体系保障

已形成财政牵头、多部门协同、全社会监督的监管框架，2025 年财会监督专项行动查处多起案件，央行实现平台债务全口径监测。

2026 年启动财会监督质效提升三年行动，建立全国协调机制，推动跨部门信息共享、联合检查，构建常态化、全覆盖的监管格局，为化债提供体系保障。

湖北省武汉市在5.0 筹备阶段构建财政 + 央行 + 银保监 + 审计 + 纪检五位一体的协同监管体系，搭建跨部门的债务信息共享平台，整合各部门的债务数据、财政数据、金融数据，对全市 48 家融资平台的债务实现全口径、动态化监测，做到债务信息实时更新、风险隐患及时预警。

2025 年通过多部门联合检查，查处 3 起化债资金挪用、虚假化债等问题，对相关单位和责任人进行严肃问责，形成了有力的监管震慑，保障了化债工作的规范推进。

广东省东莞市在5.0 筹备阶段建立财会监督与化债工作联动机制，由财政、审计、税务等部门组成联合监督专班，对化债资金使用、债务置换、平台转型等工作开展常态化监督检查。

同时依托数字化监管平台，实现化债资金从发行、拨付、使用到核销的全流程穿透式监管，严防资金闲置、挪用，2025 年累计开展专项检查 6 次，整改问题 23 项，有效提升了化债工作的规范化水平。

与前四轮化债相比，5.0 时代是化债理念、模式、路径、机制、目标的全方位根本性变革，以法治化引领、全流程管控、系统性转型、多维度协同、高质量发展为核心特征，五大特征有机统一，推动化债从规模化解向质量提升、从治标救急向治本长效转变，迈入高质量化债新征程。

（一）核心引领：法治化

这是5.0 时代最核心的特征，区别于前四轮的根本标志。

前四轮化债存在制度不完善、程序不规范、问责不严格等问题，5.0 时代将法治化贯穿化债全过程，以习近平法治思想为指导，构建完善法治体系，规范操作流程，强化法治化监督问责，让化债工作有法可依、有规可循。

广东省珠海市在5.0 时代率先推进化债工作法治化建设，将隐性债务置换、融资平台转型等核心工作纳入地方立法规划，制定《珠海市地方政府融资平台转型管理条例》《珠海市存量隐性债务置换管理办法》等地方性法规，明确平台转型的法律边界、操作流程、责任追究，以及债务置换的全流程规范和监管要求。

同时建立化债工作法治化问责机制，对违法违规化债行为依法严肃查处，让化债工作全程在法治框架下推进，成为全国法治化化债的先行城市。

（二）关键抓手：全流程管控

这是财政部提出的核心要求，也是5.0 时代的关键举措。前四轮化债存在重发行、轻管理等问题，全流程管理机制缺失。

5.0 时代依托信息化平台，实现债务前期识别精准化、方案执行规范化、后续监管闭环化，落实专户管理、专款专用，提升化债资金使用效率和置换精准性。

江苏省苏州市在5.0 时代搭建存量隐性债务置换全流程管理信息化系统，对债务识别、方案编制、发行置换、资金使用、核销问责等全流程进行台账化、可追溯管理，实现每一笔债务、每一笔资金都可查、可追溯。

同时对化债资金实行专户管理、封闭运行，通过系统实现资金流向的穿透式监测，确保资金专款专用，有效解决了前四轮化债中重发行、轻管理的问题，资金使用效率较前一阶段提升 25%。

（三）核心任务：系统性转型

融资平台转型是化债的牛鼻子，也是 5.0 时代的核心任务。

前四轮平台转型停留在形式整合，未实现根本性市场化转型。

5.0 时代按公益性、准公益性、经营性对平台分类精准转型，清晰界定政企边界，切断隐性担保和风险传导，提升平台市场化经营能力，从源头上切断政府与平台债务关联。

浙江省杭州市在5.0 时代对全市剩余 20 家融资平台开展系统性分类转型工作，严格按照公益性、准公益性、经营性三大类进行划分，制定差异化的转型路径。

对 3 家公益性平台逐步清理退出，其承担的公益性项目纳入财政预算管理；对 8 家准公益性平台通过股权转让、增资扩股等方式引入社会资本，实现股权多元化，提升项目经营性收益；对 9 家经营性平台完善现代企业制度，建立市场化的用人、薪酬和考核机制，聚焦城市更新、产业服务等主业。

2026 年初已完成首批 6 家平台的彻底市场化转型，政企边界实现清晰界定。

山东省青岛市在5.0 时代针对辖区平台转型问题，开展系统性脱钩 + 专业化转型工作，推动平台与政府彻底脱钩，取消政府对平台的隐性担保，严格区分政府债务与平台经营性债务。

同时根据平台的资产和业务禀赋，推动平台向城市更新、海洋经济、物流贸易等领域专业化转型，通过整合优质资产、聚焦主业经营，提升平台的市场化竞争力，2026 年一季度已有 7 家平台实现经营性收益同比增长超 30%。

（四）重要保障：多维度协同

化债是系统工程，需要多方协同形成合力，这是5.0 时代的重要保障。

前四轮存在部门协同不足、央地联动不畅、市场参与度低等问题。

5.0 时代完善央地、财金、政市协同机制，打破部门、区域、政市壁垒，鼓励社会资本参与，发挥市场在资源配置中的决定性作用，凝聚化债强大合力。

上海市浦东新区在5.0 时代构建央地联动、财金协同、政市融合的多维度协同化债机制，财政部上海监管局全程入驻指导化债工作，实现央地政策协同、工作联动；

央行上海分行、上海银保监局与浦东新区财政局建立财金协同机制，完善平台债务统计，引导金融机构提供差异化金融支持；

同时积极引入社保基金、产业资本、民间资本等社会资本，通过股权转让、增资扩股等方式参与平台重组和资产盘活，通过多元化主体参与，高效化解了自贸区片区的平台隐性债务超 60 亿元。

（五）最终目标：高质量发展

前四轮化债多聚焦短期风险缓释，部分地区重化债、轻发展。

5.0 时代摒弃就债化债思维，将化债与财政管理、产业升级、民生保障深度融合，优化财政收支结构，引导资源向主导产业倾斜，保障民生支出，实现在发展中化债、在化债中发展，推动地方经济高质量发展。

广东省深圳市前海片区在5.0 时代化债工作中，坚持高质量发展导向，摒弃就债化债的传统思维，通过盘活基建资产发行基础设施 REITs 超 100 亿元，募集资金一部分用于化解片区建设形成的隐性债务，另一部分拿出 30% 投入前海数字经济产业园区建设，重点扶持数字经济企业发展。

同时推动片区城投平台转型为产业园区运营商，通过园区运营、企业服务获得稳定收益，实现了化债、产业升级、区域发展的深度融合，为化债与高质量发展结合提供了标杆。

江苏省无锡市在5.0 时代将化债工作与先进制造业集群发展深度融合，通过债务置换释放财政财力，定向投入新能源、集成电路等先进制造业集群培育，同时推动城投平台转型为先进制造业配套服务商，为制造业企业提供园区运营、物流配套、融资担保等服务。

通过化债与产业发展的协同推进，2026 年一季度当地先进制造业产值同比增长 18%，实现了化债促发展、发展助化债的良性循环。

2026 年作为 5.0 时代开局之年，聚焦六大核心任务推动高质量化债落地，为构建地方债务长效机制、支撑中国式现代化建设奠定基础，各任务细分维度均围绕精准化、规范化、高效化推进，严控单条字数在 100 字左右。

（一）完善法治化制度体系

1. 修订核心法规：加快修订预算法、税收征收管理法等财政核心法规，将隐性债务管理、平台转型等核心内容纳入条款，明确化债法律依据。

修订处罚条例加大违法成本，规范中介机构执业行为，强化法治约束。

2. 出台专项政策：报请国务院出台平台转型专项政策性文件，明确转型总体目标、基本原则和分类路径，清晰界定政企权责边界。

制定转型考核评价体系，将成效纳入地方绩效考核，压实地方转型责任。

3. 健全配套制度：制定债务置换全流程管理、化债资金管理等具体办法，完善债务风险评估预警机制，优化评估指标体系。

推动财政与央行债务统计体系互联互通，实现债务全口径动态监测。

北京市通州区依托首都法治建设的优势，在5.0 时代率先制定《存量隐性债务置换全流程管理实施细则》，针对债务识别、方案编制、发行置换、资金使用、监管问责等各环节，细化具体的操作标准、责任主体和监管要求，实现债务置换的标准化、法治化推进。

同时建立法治考核机制，将化债工作法治化落实情况纳入区县绩效考核，为全国化债工作法治化提供了实操样本。

（二）推进债务置换全流程管理

1. 精准梳理评估：依托全国政府债务信息平台和央行金融基础数据库，逐笔核实债务主体、金额等核心信息，建立明细台账。

按高成本、短期限、高风险制定置换优先级，聚焦高成本核心债务开展置换。

2. 科学编制审核：各地结合债务状况、财政实力和资产禀赋编制置换方案，明确资金用途、还款来源和平台债务剥离措施。

省级财政严格审核方案合规性与可行性，引入专家评审，严把方案质量关。

3. 规范发行监管：按市场化原则发行再融资专项债，合理确定发行利率和期限，确保债券顺利发行。

化债资金实行专户管理、封闭运行，多部门联合开展常态化监管，严防资金挤占挪用。

山东省青岛市在2026 年首批 200 亿元隐性债务置换工作中，依托全国政府债务信息平台开展精准的债务梳理，共梳理出平台债务 312 亿元，按三高原则筛选出 150 亿元高成本债务作为核心置换标的。

发行置换债后平均融资成本下降 2.8 个百分点，对化债资金实行全程闭环监管，实现资金专款专用，无一笔闲置、挪用情况。

（三）分类推进平台市场化转型

1. 全面分类建账：对现有融资平台严格按公益性、准公益性、经营性分类，明确各类型平台的转型方向和处置路径。

为每家平台制定针对性转型方案，建立工作台账，实行销号管理，确保转型落地。

2. 差异化推转型：公益性平台逐步清理退出，其项目纳入财政预算管理；准公益性平台引入社会资本实现股权多元化，提升经营性收益；经营性平台完善现代企业制度，拓宽市场化融资渠道。

3. 严防风险反弹：严格落实严禁新设融资平台的要求，坚决防范地方国有企事业单位平台化。

建立转型成效评估机制，定期开展核查，杜绝明脱钩、暗关联，严控经营性债务变相形成隐性债务。

四川省成都市在5.0 时代对全市 45 家存量融资平台完成全面、严格的分类梳理，明确转型路径和时间节点。

其中 10 家公益性平台逐步清理退出，20 家准公益性平台引入华润、龙湖、金科等社会资本实现股权多元化，15 家经营性平台全面完成现代企业制度改革。

同时将平台转型成效纳入各区县绩效考核，建立常态化核查机制，严防转型风险反弹。

（四）深化财政科学管理

1. 统筹整合资源：整合财政资金、政府性基金、国有资产等各类财政资源，建立统筹管理机制，实现一体化配置和高效使用。

建立国有资产盘活与化债联动机制，将盘活收益专项用于化债工作。

2. 深化零基预算：在全国实现零基预算改革全覆盖，摒弃基数 + 增长编制模式，按保基本、保重点、压一般核定支出。

从严压减非必要支出，强化预算执行监测，建立预算与绩效评价挂钩机制。

3. 优化转移支付：优化财政转移支付结构，加大一般性转移支付力度，整合归并交叉重复的专项转移支付。

加大对财政困难、债务高风险地区的倾斜，兜牢基层三保底线，构建财政运行动态监测机制。

浙江省宁波市鄞州区在5.0 时代深化财政科学管理，整合一般公共预算、政府性基金、国有资产盘活收益等各类财政资源，建立统一的财政资金池，实现资金一体化配置。同时压减非必要、非刚性支出 8 亿元，全部用于化债工作，并优化对乡镇的转移支付结构，加大对债务高风险乡镇的财力帮扶，切实兜牢基层运转底线。

（五）构建多维度协同化债机制

1. 完善央地协同：压实中央统筹指导、地方主体负责的权责体系，建立化债工作定期推进会制度，及时通报进展、解决问题。

制定考核评价办法，对成效显著地区给予政策奖补，对工作不力者约谈问责。

2. 深化财金协同：建立财政部、央行、金融监管部门常态化协调机制，加强政策协同和信息共享。

央行完善平台债务统计体系，运用货币政策工具引导金融机构加大化债支持力度，参与平台重组和资产盘活。

3. 强化政市协同：启动财会监督质效提升三年行动，建立全国财会监督协调机制，搭建跨部门信息共享平台。

鼓励社会资本参与平台重组，大力推进REITs 发行，规范中介机构执业，提升市场化化债水平。

广东省粤港澳大湾区在5.0 时代建立跨城市化债协同机制，由广东省财政厅牵头，联合央行广州分行、广东银保监局在湾区内设立协同化债工作站，统筹大湾区 9 市的平台债务置换和转型工作。

同时积极引入港澳资本、大湾区产业基金等社会资本，参与湾区平台重组和资产盘活，实现跨区域、多主体、全方位的协同化债。

（六）强化风险防控和监督问责

1. 健全监测预警：整合财政、央行、审计、金融监管等多部门数据，构建全国统一的债务风险监测预警平台，实现全口径、动态化监测。

优化风险评估指标，分级分类开展风险预警，建立快速响应机制。

2. 严控新增债务：始终坚持新增隐性债务零容忍，严格落实举债融资负面清单制度，严禁各类变相举债行为。

建立常态化核查机制，采取四不两直方式开展基层核查，实行终身问责、倒查责任。

3. 严格监督问责：财政、审计、纪检监察等部门建立联合监督检查机制，定期开展化债工作专项检查。

采取四不两直方式暗访排查问题，建立问题台账限期整改，对违法违规行为发现一起、查处一起。

河南省郑州市在5.0 时代构建全市统一的地方债务风险监测预警平台，整合财政、央行、税务、金融监管、审计等多部门的核心数据，对全市 39 家融资平台的显性债务、隐性债务、经营性债务实现实时、全口径监测。

2026 年一季度共发出债务风险预警 12 条，当地均及时制定应对方案，有效化解了潜在风险，守住了债务风险底线。

陕西省西安市在5.0 时代强化新增隐性债务管控，建立日常核查 + 专项督查 + 随机暗访的常态化核查机制，由财政、审计、纪检监察等部门组成联合核查组，采取四不两直方式深入区县、园区开展核查。

2026 年上半年共开展专项核查 4 次，及时发现并制止 3 起潜在的违规举债行为，对相关责任人进行约谈警示，切实守住新增隐性债务零容忍的底线

1.化债5.0 时代是地方平台化债从治标向治本转变的关键阶段，核心立足中国式现代化全局，以法治化引领、全流程管控、系统性转型、多维度协同、高质量发展五大核心特征为抓手，实现债务实质性化解、平台根本性转型、财政可持续发展，为中国式现代化建设提供坚实的财政金融保障。

2.落实党中央、国务院关于化债工作的决策部署，始终坚持五大核心抓手，层层压实中央、地方及各相关部门的化债责任，强化常态化监督问责，保持新增隐性债务零容忍的高压态势，凝聚央地、财金、政市等多方化债合力，推动各项化债任务落地落细、取得实效。这一时代的到来，标志着我国地方平台公司化债工作迈入全新发展阶段，通过以钉钉子精神持续推进各项工作，最终实现地方债务风险的实质性化解、融资平台的根本性转型和地方财政的可持续发展，为中华民族伟大复兴的中国梦贡献财政金融力量。

3.从短期目标（2026-2028 年）来看，将稳步落地 6 万亿元隐性债务置换额度，持续降低地方债务利息成本，有效缓解地方短期偿债压力；推动超 82% 的存量融资平台完成彻底退出或市场化转型，实现平台与政府的彻底脱钩、风险隔离；全面提升财政科学管理和多维度协同化债效能，依托 10 万亿元化债资源大幅减轻地方化债资金压力，确保地方债务风险整体可控。

4.从中期目标来看，将构建起完善的地方债务法治化管理制度体系，完成财政领域核心法规的立改废工作，建立健全债务识别 - 评估 - 置换 - 监管 - 问责的全生命周期管理体系；持续深化融资平台市场化转型，推动所有保留平台彻底剥离政府融资功能，清晰界定政企边界，从源头上严控新增隐性债务，筑牢地方债务风险防控的坚实底线。

5.从长期目标来看，将推动化债工作与财政科学管理、平台市场化转型、区域产业升级、民生保障改善深度融合，实现化债、转型、发展三位一体的良性循环；培育一批治理规范、经营高效、竞争力强的市场化平台主体，持续优化地方财政收支结构，营造稳定、可持续的财政金融环境，推动地方经济高质量发展，为中国式现代化建设提供持续、坚实的财政支撑和保障。

【全文完】