文/华彩咨询 白万纲

为什么说园区国企改革落后，功能与作用发挥不足：

1. 改革任务落地率低：国企改革三年行动任务完成率仅68.3%，混改、职业经理人制度、中长期激励等核心机制推进滞后，现代企业制度未真正建立。

2. 市场化经营能力弱：平均市场化营收占比不足40%，过度依赖土地出让、财政补贴等政策性业务，抗市场波动能力薄弱，部分企业连续亏损。

3. 产业培育效能不足：研发投入强度不足全国国企平均水平的一半，产业投资聚焦度低，科创服务平台缺失，难以支撑园区产业升级与新质生产力培育。

4. 行政化束缚根深蒂固：超80% 的企业由管委会 100% 控股，董事会行政干部占比超 60%，经营自主权受限，市场响应速度慢。

5. 业务结构转型滞后：经开区、高新区等类型国企普遍依赖土地开发、基建施工等传统业务，产业投资、科创服务等高端业务占比不足5%。

6. 专业人才队伍不足：核心团队多为工程建设、行政管理背景，产业投资、科创服务等专业人才短缺，人才流失率达30%-40%。

7. 区域发展差距悬殊：沿海与内陆园区国企改革进展失衡，内陆企业行政化色彩更浓，市场化机制尚未建立，发展鸿沟持续扩大。

8. 风险防控体系不足：平均资产负债率超70%，有息负债占比高，部分企业利息覆盖倍数低于安全线，债务风险与经营风险交织。

9. 考核机制适配性差：缺乏政策性任务 + 市场化效益双维度考核，短期盈利指标权重过高，抑制创新与长期产业培育动力。

10. 协同创新能力不足：与高校、科研机构、民企协同机制缺失，资源整合能力弱，难以形成产业生态合力，制约园区高质量发展。

问题堆积在一起，导致园区国企资产利润率仅0.87%（远低于地方国企 1.62% 的平均水平），更制约了园区产业集群培育、创新生态构建与世界一流园区建设进程，成为阻碍区域经济高质量发展的短板。

经开区国企作为园区开发建设、运营管理、招商引资和产业培育的核心主体，其改革滞后直接制约经开区产业升级与高质量发展。

（一）经开区国企的功能定位与改革特征

核心功能：立足经开区对外开放、产业集聚的核心定位，经开区国企的核心功能体现在三大方面。

一是基础保障功能，通过土地一级开发、基础设施建设、公共服务配套等业务，为经开区产业落地和企业发展搭建物理载体，解决园区起步阶段无场地、无配套、无环境的问题，是经开区从一片荒地到产业高地的基础支撑；

二是产业集聚功能，承担园区招商引资、产业配套、园区运营等任务，通过搭建产业合作平台、整合产业链资源、提供企业落地全流程服务，吸引上下游企业集聚，推动经开区形成特色产业集群，助力提升园区产业竞争力；

三是政策执行与战略承载功能，作为政府与市场之间的桥梁，落实经开区的对外开放政策、产业扶持政策，承担部分公益性、政策性建设任务，服务国家区域协调发展、对外开放等重大战略，同时实现国有资产在经开区发展中的保值增值，彰显国企的社会责任与战略价值。

改革特征：经开区的发展定位和国企的双重属性，决定了其改革具有区别于其他类型国企的鲜明特征，具体表现为三个方面。

① 行政化-市场化双重属性交织，平衡难度显著

② 区域差异显著，改革路径需因地制宜

③ 改革与园区发展深度绑定，共生共荣特征突出

改革目标：其核心是三个转型，成为经开区高质量发展的核心支撑者、产业生态的构建者和市场化经营的示范者，支撑经开区打造世界级产业集群。

一是从行政化载体向市场化主体转型

二是从土地基建依赖向产业服务引领转型

三是从单一运营向生态构建转型

（二）厘清经开区发展本源的七大核心问题

1. 经开区到底是城市化高地，还是产业高地

经开区的核心定位是产业高地，城市化是产业发展的配套保障，而非核心目标。

经开区设立的初衷是通过政策赋能、资源集聚打造产业发展的专业化载体，聚焦产业培育、产业链构建、产业竞争力提升，这是其区别于城市新区、商务区的核心特征。

城市化建设旨在为产业发展提供完善的基础设施、公共服务和人居环境，吸引产业要素和人才集聚，最终服务于产业发展，若本末倒置将导致产业空心化，丧失经开区的核心价值。

2. 经开区要突出人口集聚还是产业要素集聚

经开区的核心导向是产业要素集聚，人口集聚是产业要素集聚的自然结果，而非主动追求的目标。

产业要素集聚包括资本、技术、人才、土地、产业配套等核心资源，是经开区打造产业集群、提升产业能级的关键；人口集聚需与产业发展相匹配，重点集聚产业发展所需的产业工人、专业技术人才、经营管理人才，而非单纯的人口数量增长，脱离产业的人口集聚将导致公共资源浪费、发展可持续性不足。

3. 经开区产业与所在城市产业结构之间的关系

经开区产业与所在城市产业结构是互补协同、错位发展、融合升级的关系，而非简单的重复或割裂。经开区需立足城市的产业基础、资源禀赋和战略定位，聚焦城市产业体系中的短板环节、高端环节、新兴环节进行布局，形成与城市核心产业的上下游协同；

同时依托经开区的开放优势和政策优势，培育城市尚未布局的战略性新兴产业和未来产业，打造城市产业升级的试验田和增长极，最终与城市产业形成一体化的产业生态，推动城市产业结构优化升级。

4. 经开区对于城市与经济的作用与价值

经开区是城市经济发展的核心增长极、产业升级的动力源、体制机制创新的试验田和对外开放的窗口。

对城市而言，经开区通过培育特色产业集群、吸引优质投资和人才，拉动城市经济增长，优化城市产业布局，提升城市产业竞争力；通过探索市场化、法治化、国际化的营商环境建设，为城市体制机制改革提供可复制、可推广的经验。

对区域经济而言，经开区发挥产业辐射带动作用，推动区域产业链供应链协同发展，促进区域经济协调发展；通过对接国际高标准经贸规则，吸引全球资源要素集聚，提升区域对外开放水平，助力我国经济融入全球产业链价值链。

5. 经开区内平台国企的发展空间与作为

经开区平台国企是经开区开发建设、运营管理、产业培育的核心主体和重要抓手，其发展空间与经开区的发展阶段、产业需求深度绑定，核心作为集中在基础保障、产业服务、生态构建三大维度。

在经开区起步阶段，国企的核心作为是土地整理、基础设施建设、公共服务配套，为产业落地搭建物理载体；在快速发展阶段，核心作为是园区运营、招商引资、产业配套服务，推动产业要素集聚；在高质量发展阶段，核心作为是产业投资、科创服务、数字运营、产业链整合，助力经开区打造产业生态和现代化产业体系。

国企的发展空间在于摆脱传统业务路径依赖，向产业服务高端化、市场化转型，成为经开区产业发展的服务商和生态构建者。

6. 经开区党工委，管委会及局委办的价值与作为空间

经开区党工委、管委会及局委办是经开区发展的顶层设计者、政策制定者、营商环境打造者和服务保障者，其核心价值在于破除体制机制障碍、优化资源配置、提供高效公共服务、保障产业发展，作为空间聚焦定战略、搭平台、优服务、强监管。

定战略即立足经开区和城市发展定位，明确产业发展方向、布局重点和发展目标；搭平台即搭建产业发展平台、创新平台、对外开放平台，集聚各类资源要素；优服务即深化放管服改革，打造市场化、法治化、国际化的营商环境，为企业提供全流程、一站式的高效服务；强监管即坚持市场化监管导向，加强事中事后监管，维护公平竞争的市场秩序，同时做好风险防控，保障经开区平稳健康发展。

管委会及局委办需摒弃行政主导、直接干预的思维，向市场化引导、专业化服务转型，厘清与国企、市场主体的边界，不越位、不缺位、不错位。

7. 经开区与打造现代化产业体系之间的关系是什么

经开区是我国打造现代化产业体系的核心载体和关键阵地，现代化产业体系建设是经开区高质量发展的核心目标和根本方向，二者相互支撑、相互促进。

现代化产业体系的核心特征是创新引领、协同发展、绿色低碳、开放包容，经开区凭借其产业集聚优势、创新资源优势、开放政策优势，能够有效推动产业链、创新链、资金链、人才链深度融合，培育壮大战略性新兴产业，推动传统产业转型升级，打造具有国际竞争力的特色产业集群，成为现代化产业体系建设的排头兵；

而现代化产业体系建设的要求，又倒逼经开区加快体制机制改革、优化产业布局、提升创新能力、强化开放合作，推动经开区从规模扩张向质量提升、从产业集聚向产业生态转型，实现高质量发展。

（三）典型经开区国企改革实践与核心困境

• 苏州工业园区股份有限公司

作为全国经开区的标杆，苏州工业园区在产业集聚、创新发展、营商环境等方面均处于全国领先水平，园区股份作为园区开发建设的核心国企，注册资本 50 亿元，资产规模超 300 亿元，业务覆盖园区开发、基建施工、物业运营、招商服务等多个领域，为苏州工业园区的发展奠定了坚实基础。

但在向高质量发展转型的过程中，企业改革滞后的问题逐渐凸显，集中在四个方面。

一是治理结构行政化，企业由苏州工业园区管委会100% 控股，股权结构单一，董事会 7 名成员中 5 名来自管委会行政干部，市场化职业经理人仅 2 名，重大投资、经营决策需经管委会双重审批，企业经营自主权严重受限。

2021-2023 年，公司累计承接管委会下达的政策性基建项目 12 个，总投资超 40 亿元，其中 3 个公益性道路项目投资回报率不足 0.8%，长期占用企业资金超 15 亿元，导致市场化业务的研发和投入被严重挤压。

二是业务结构转型滞后，产业服务能力不足，2023 年公司营收结构中，土地开发收入占比 58%，基建施工收入占比 25%，两项传统业务合计占比超 83%，而市场化营收仅占 17%，且集中在物业租赁、招商代理等低附加值业务，产业投资、科创服务等高端业务收入占比不足 5%。

尽管苏州工业园区已形成生物医药、纳米技术应用、新一代信息技术、高端装备制造四大千亿级产业集群，但园区股份未深度参与产业培育，未设立产业投资基金，仅能为园区企业提供基础物业服务，错失了产业增值的核心收益，也未能发挥对园区产业发展的引领作用。

三是创新能力与园区发展脱节，技术支撑不足，企业研发投入严重不足，2021-2023 年研发投入占营业收入比重平均仅为 0.7%，远低于全国国企平均水平，未设立专门的研发机构，智慧园区建设的核心技术完全依赖外部采购，2023 年技术服务费支出达 1.2 亿元，占营业成本的 18%，自主创新能力的缺失导致企业难以适应园区数字化、智能化转型的需求。

四是资金链承压，2023 年末企业资产负债率达 67.3%，有息负债余额 38 亿元，利息支出占营业收入比重达 14.2%；随着国家严控土地出让规模，2023 年公司土地开发收入同比下降 22%，经营性现金流净额为 - 3.2 亿元，企业不得不依赖政府年度补贴（超 2.5 亿元）和银行贷款维持资金周转，资金链的可持续性面临严峻挑战，也制约了企业的转型投入。

• 广州开发区控股集团有限公司

广州经济技术开发区2023 年地区生产总值达 3412 亿元，重点发展高端制造、生物医药、新能源、新材料等产业，开发区控股作为园区核心国企，资产规模超 800 亿元，是园区开发建设、产业投资、科创服务的核心载体，企业在科创服务平台搭建、招商引资等方面进行了一定的改革尝试，但仍存在明显的偏科问题，改革成效不佳，核心困境体现在三个方面。

一是科创服务对产业创新的支撑不足，企业虽搭建了科创孵化器、技术转移中心等科创服务平台，但缺乏专业的运营团队和市场化的运营机制，孵化器入驻率仅为62%，孵化成功的科创企业不足 10 家，远低于民营科创服务机构的水平；未设立产业投资基金，对园区内中小科创企业的资金支持严重不足，2023 年科创服务收入仅占公司营收的 3%，科创服务业务未能成为企业的核心业务，也未能有效支撑园区的产业创新发展。

二是市场化激励机制缺失，企业中长期激励覆盖率仅为12%，远低于中央企业和地方国企平均水平，核心技术人才与管理人才的薪酬仅为民营同行的 60%-70%，且无股权激励、项目跟投等中长期激励措施，人才的价值未得到充分体现。2021-2023 年，公司累计流失核心技术人才、管理人才 32 名，其中科创服务、产业投资领域的核心人才流失率达 40%，人才的大量流失导致企业智慧园区建设、产业培育等转型项目进展缓慢，市场化业务拓展受阻。

三是行政干预，经营效率较低，作为管委会直属国企，企业受到的行政干预较为严重，2019-2023 年累计收到管委会下达的各类行政指令 38 项，其中 10 项与企业主营业务无关，例如管委会为完成人才引育指标，要求公司投入 6 亿元建设高端人才公寓，但该园区产业以劳动密集型制造业为主，对高端人才的需求有限，导致人才公寓入住率长期不足 30%，每年产生运营亏损超 4000 万元，大量资金被占用。

同时，企业重大投资决策需经管委会多层审批，平均审批周期长达 3 个月，2022-2023 年，企业因审批延迟错失了 3 个新能源、生物医药领域的产业投资项目，错失了市场发展机遇。

（四）经开区国企改革的整体现状与核心矛盾

破解四个矛盾

一是行政与市场的矛盾：这是经开区国企最核心的矛盾。89% 的企业由管委会 100% 控股，董事会与经理层行政干部占比超60%，经营自主权受限，重大决策审批繁琐；企业平均承担48% 的政策性任务，却面临以营收、利润为核心的市场化考核，缺乏差异化评价体系，陷入保政策任务难达盈利目标，追市场效益易违行政指令的两难，内生动力被抑制。

二是传统业务与转型业务的矛盾：企业长期依赖土地开发 + 基建施工模式，相关收入占比超 65%，但土地红利消退、债务管控趋严导致传统业务增长乏力；而产业投资、科创服务等转型业务需长期资金与专业团队，现有团队多为工程、土地开发背景，能力短板明显，形成传统业务难以为继，转型业务难以突破的困境。

三是园区内与园区外的矛盾：企业在园区内依托行政资源处于垄断地位，缺乏竞争压力，经营效率与服务质量不足；随着市场化推进，园区外民营运营商、投资机构等涌入，其机制灵活、专业能力强，在高端领域形成竞争，而经开区国企因行政化束缚、市场化能力弱，在外部竞争中处于劣势。

四是参与入驻产业与服务功能的矛盾：部分国企过度涉足入驻产业经营，业务分散与企业同业竞争；另一部分仅聚焦低附加值基础服务，未搭建高端服务平台，服务功能单一，与园区产业升级需求脱节，未能充分发挥服务支撑作用。

（五）经开区国企改革的突破方向

1. 怎么在有限空间的螺丝壳里打造高活力园区国企

经开区的物理空间有限，产业布局和资源配置具有明确的边界，在这一螺丝壳式的有限空间内打造高活力园区国企，核心是向内挖潜、盘活存量、激发内生动力，实现空间有限、活力无限。

一是盘活园区存量资源，提升资源利用效率

二是深化内部治理改革，释放企业经营活力

三是建立市场化的内部激励机制，激发员工干事活力

四是聚焦园区细分领域做精做专，打造核心竞争力

2. 怎么摆脱肥水不流外人田经济，摆脱路径依赖，打造产业服务核心竞争力

肥水不流外人田的封闭思维，是经开区国企形成传统业务路径依赖、市场化能力薄弱的重要原因，摆脱这种思维和路径依赖，核心是开放合作、聚焦主业、提升产业服务能力，实现从资源垄断向能力竞争的转变。

一是摒弃封闭思维，推动开放合作发展

二是剥离非核心业务，摆脱传统路径依赖

三是聚焦经开区主导产业，打造全链条产业服务能力

四是强化产业投资能力，以资本赋能产业服务

3. 怎么在政府与市场夹层，园区外竞争主体多的格局中做好资源配置和绩效评价

一是厘清政企边界，明确资源配置的主体和规则

二是市场化配置资源，提升资源利用效率和市场竞争力

三是建立政府导向 + 市场导向的差异化绩效评价体系

四是引入外部竞争评价，提升绩效评价的客观性和科学性

4. 怎么摆脱发展受限、产业受限、要素受限、改革受限、团队受限，走出一条可持续发展之路

经开区国企面临着发展空间、产业布局、资源要素、改革推进、人才团队的多重限制，这些限制相互影响、相互制约，形成了发展的瓶颈期，摆脱多重限制、实现可持续发展，核心是破局突围、固本强基、协同发展，从被动受限向主动突破转变，构建企业可持续发展的生态体系。

一是突破发展空间受限：从园区内经营向园区内外协同发展延伸

二是突破产业布局受限：从单一产业配套向多产业协同服务拓展

三是突破资源要素受限：从政策依赖向市场化要素集聚转变

四是突破改革推进受限：从单兵突进向政企协同改革发力

五是突破人才团队受限：从内部培养向内外引育融合提升

六是固本强基构建可持续发展生态：实现企业与园区共生共荣

高新区国企作为园区创新生态建设与产业培育的核心主体，核心功能聚焦创新赋能，承担着创新平台搭建、创新资源集聚、科创服务供给、产业投资培育等关键任务，是连接政府、市场、高校、科研机构的重要桥梁。

（一）高新区国企的功能定位与改革特征

核心功能：立足高新区创新策源、产业集聚的核心定位，高新区国企的核心功能体现在三大方面。

一是创新平台支撑功能，通过建设科创孵化器、中试基地、技术转移中心、产业创新中心等高能级创新载体，为园区企业提供技术研发、成果转化、检验检测等基础创新服务，搭建研发 — 中试 — 产业化的创新链条，破解科技成果转化最后一公里难题；

二是产业培育赋能功能，通过产业投资、科创金融、产业链整合等方式，聚焦战略性新兴产业和未来产业，培育壮大初创期、成长期科创企业，推动形成特色产业集群，助力提升园区产业核心竞争力；

三是创新生态构建功能，整合高校、科研机构、行业龙头企业、创投机构等各类创新资源，推动产学研深度融合，营造开放协同、宽容失败的创新氛围，优化园区创新营商环境，吸引全球创新要素集聚，支撑高新区打造创新生态系统。

改革特征：

① 创新导向鲜明，核心目标聚焦产业培育与创新服务

② 业务聚焦科创领域，结构向高端化、轻量化转型

③ 对灵活性要求高，亟需市场化激励与容错机制

政策导向：《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》明确提出支持高新区国有企业参与创新生态建设，发展创业投资、科技服务等业务，为高新区国企改革指明了方向。

近年来，各地也相继出台针对高新区国企改革的专项政策，在财政补贴、税收优惠、人才引入、创新容错等方面提供支持，鼓励高新区国企深化市场化改革、聚焦创新服务、提升产业培育能力，推动高新区实现高质量发展。

（二）厘清高新区发展本源的七大核心问题

1.高新区到底是科技研发高地，还是产业转化高地？—— 核心定位是 研发 + 转化双高地，二者相辅相成、不可割裂。

2.高新区要突出人才集聚还是创新要素集聚？—— 核心导向是创新要素集聚，人才集聚是创新要素集聚的核心组成部分和关键前提。

3.高新区产业与所在城市产业结构之间的关系？—— 是引领 — 支撑 — 融合的关系，引领城市产业升级，接受城市资源支撑，实现一体化发展。

4.高新区对于城市与经济的作用与价值？—— 是城市经济的创新引擎、产业升级的核心载体、人才集聚的磁场和体制机制创新的试验田。

5.高新区内平台国企的发展空间与作为？—— 核心作为集中在创新平台搭建、产业投资培育、科创服务供给、创新资源整合四大维度，向专业化、市场化的创新服务和产业培育主体转型。

6.高新区党工委、管委会及局委办的价值与作为空间？—— 核心价值是破除体制机制障碍、优化创新资源配置、提供高效公共服务、保障创新发展环境，作为空间聚焦定战略、搭平台、优服务、强监管。

7.高新区与打造现代化产业体系之间的关系是什么？—— 是打造现代化产业体系的核心载体和关键阵地，现代化产业体系建设是高新区高质量发展的核心目标和根本方向，二者相互支撑、相互促进。

（三）典型高新区国企改革实践与核心困境

1. 上海张江（集团）有限公司

上海张江高新区是我国首个国家自主创新示范区，2023 年产业规模突破 1.5 万亿元，集成电路、生物医药、人工智能三大核心产业规模均居全国第一，张江集团作为园区核心国企，资产规模超 900 亿元，业务涵盖园区开发、产业投资、科创服务等多个领域，为张江高新区的创新发展奠定了坚实基础。

但在向创新生态构建者转型的过程中，企业改革滞后的问题逐渐凸显，核心短板集中在四个方面。

一是产业培育能力有待提升，对创新链的支撑不足，尽管张江高新区已形成三大千亿级产业集群，但张江集团的产业培育参与度低，2021-2023 年产业投资占营业收入比重平均仅为 12%，远低于深圳高新投 35% 的水平；

未建立市场化运作的产业投资基金，投资决策行政化色彩浓厚，2022 年投资的某人工智能项目因缺乏专业投后管理，2023 年亏损超 8000 万元；

未搭建中试平台，科技成果转化率仅为 28%，低于全国高新区平均 35% 的水平，园区内科创企业的中试服务主要依赖高校与民营机构，国企在创新链中的作用边缘化。

二是创新机制不足，抑制创新活力，中长期激励覆盖率仅为15%，低于中央企业 45.6% 的平均水平；科研人员成果转化收益比例仅为 30%，低于《促进科技成果转化法》规定的最低 50% 标准；容错机制不完善，明确的免责情形仅 3 项，创新试错成本高，管理层倾向求稳怕乱，2023 年创新业务投入同比下降 8%。

三是科创服务同质化，高端服务不足，提供的科创服务集中在办公租赁、工商注册、政策咨询等基础层面，缺乏技术研发、融资对接、市场拓展等高端增值服务；与园区内20 余家高校、科研机构未建立常态化合作机制，产学研协同创新不足，2023 年科创服务收入仅占营收的 6%，难以满足园区企业创新发展的高端需求。

2. 深圳南山科技金融集团有限公司

深圳高新区2023 年高新技术产业产值达 1.3 万亿元，培育了华为、腾讯等一批龙头企业，是我国创新活力最强的高新区之一，南山科金集团作为园区核心国企，注册资本 30 亿元，聚焦科技金融与科创服务，为园区科创企业提供金融支持和创新服务，但改革仍存在明显短板，核心困境体现在四个方面。

一是科技金融服务满足差异化需求不足，主要服务于成熟期科创企业，对初创期、成长期企业支持不足，2023 年累计服务初创企业仅 320 家，占园区初创企业总数的 15%；金融产品以贷款担保、小额信贷为主，缺乏股权融资、知识产权质押、供应链金融等多元化产品，难以满足科创企业轻资产、高风险、融资需求多样化的特点。

二是研发投入不足，自主创新不足，成立10 年来累计研发投入不足 4000 万元，占营业收入比重仅为 0.4%，未设立专门研发机构；核心技术依赖外部采购，2023 年技术服务费支出达 6000 万元，占营业成本的 33%，自主技术服务收入仅占营收的 4%，难以支撑科创服务的专业化、高端化转型。

三是激励机制与市场脱节，核心业务骨干薪酬仅为民营科技金融机构的60%，且无股权激励、项目跟投等中长期激励措施，人才的价值未得到充分体现；2021-2023 年累计流失核心业务骨干 28 名，其中科创金融、产业投资领域的核心人才流失率达 35%，导致业务拓展与产品创新滞后，难以适应科创企业快速发展的需求。

四是协同创新不足，资源整合不足，未与园区内创投机构、高校、科研机构建立有效的协同机制，信息共享不充分；2023 年联合开展的科创服务项目仅 8 个，远低于深圳高新投 25 个的水平，难以形成创新合力，无法为园区企业提供全链条、一体化的创新服务。

3. 武汉光谷建设投资有限公司

武汉东湖高新区是我国光电子信息产业的核心集聚地，2023 年光电子信息产业产值达 7500 亿元，光谷建投作为园区核心国企，资产规模超 500 亿元，业务涵盖园区开发、产业投资、基建施工等多个领域，但改革存在重开发、轻创新的突出问题，核心困境体现在四个方面。

一是业务结构偏科，创新业务占比较低，2023 年土地开发收入占比达 62%，基建施工收入占比达 23%，两项传统业务合计占比超85%；产业投资、科创服务收入占比仅为 15%，且产业投资集中在成熟产业，对光电子信息、生物医药等战略性新兴产业投资占比不足 10%，与高新区的产业定位严重脱节。

二是产业培育能力不足，创新载体运营不足，未建立产业投资基金与中试平台，仅能提供厂房租赁与基础物业服务；2021-2023 年，园区新增战略性新兴产业企业仅 7 家，占新增入驻企业总数的 11%，远低于深圳高新区 33% 的水平；2017 年投入 12 亿元建设的科创园区，因缺乏产业导入能力，截至 2023 年底入驻率仅为 39%，10 栋标准厂房长期空置，年折旧损失超 7000 万元，创新载体的价值未得到有效发挥。

三是行政化管控，市场响应速度较慢，作为管委会直属国企，重大投资决策需经管委会多层审批，2023 年计划投资 3 亿元建设光电子信息中试平台，因审批流程繁琐延迟 4 个月，错失与行业龙头企业合作共建的机会；同时，企业经营决策受行政干预较多，难以根据市场和技术变化快速调整业务布局，市场化经营能力薄弱。

（四）高新区国企改革的整体现状与核心矛盾

直面四个矛盾

一是创新导向与行政化管控的矛盾：82% 的企业由管委会 100% 控股，董事会与经理层行政干部占比超60%，创新决策审批繁琐；创新需容错机制，但行政化考核重结果、轻过程，抑制创新活力，导致想创新不敢为。

二是专业能力与业务需求的矛盾：核心业务需产业研究、投资运作等复合型专业能力，但60% 以上员工缺乏相关背景，专业人才短缺；企业无市场化人才引育机制，核心人才薪酬低于民营机构，人才流失严重，难以匹配创新业务需求。

三是长周期创新与短期考核的矛盾：创新活动需3-5 年甚至更长周期，但考核以短期营收、利润为主，长期价值指标权重不足20%，导致企业倾向短期见效的传统业务，忽视长期创新培育。

四是园区内垄断与园区外竞争的矛盾：企业在园区内依托行政资源处于相对垄断地位，缺乏竞争压力；园区外民营科创机构、投资基金等涌入，机制灵活、专业能力强，而国企因行政化束缚、专业不足，在外部竞争中处于劣势。

（五）高新区国企改革的突破方向

1. 怎么在创新高风险、长周期特征下，打造高活力、敢创新的园区国企

盘活园区存量资源，提升资源利用效率

深化内部治理改革，释放企业经营活力

建立市场化的内部激励机制，激发员工干事活力

聚焦园区细分领域做精做专，打造核心竞争力

2. 怎么摆脱重开发、轻创新路径依赖，打造产业培育与科创服务核心竞争力

剥离非核心传统业务，聚焦创新主业

强化产业投资能力，以资本赋能产业培育

搭建全链条科创服务平台，提升创新服务能力

深化协同合作，整合外部创新资源

3. 怎么在政府与市场夹层，园区外竞争主体多的格局中做好资源配置和绩效评价

厘清政企边界，明确资源配置的主体和规则

市场化配置资源，提升资源利用效率和创新效能

建立创新导向 + 市场化导向的差异化绩效评价体系

引入外部竞争评价，提升绩效评价的客观性和科学性

4. 怎么摆脱发展受限，产业受限，要素受限，改革受限，团队受限，走出一条可持续创新发展之路

突破发展空间受限：从园区内经营向园区内外协同创新延伸

突破产业布局受限：从单一产业配套向多产业协同创新拓展

突破资源要素受限：从政策依赖向市场化要素集聚转变

突破改革推进受限：从单兵突进向政企协同改革发力

突破人才团队受限：从内部培养向内外引育融合提升

固本强基构建可持续创新发展生态：实现企业与园区共生共荣

1.推进政企权责清单落地，明确行政监管与企业经营边界，加大力度归还投资、用人等自主决策权，减少不必要行政干预。

2.尽快建立双维度考核体系，政策性任务侧重质量效率，市场化业务聚焦盈利与创新，加大差异化指标权重设计与落地力度。

3.加快剥离低效非核心业务，坚决摆脱土地基建路径依赖，聚焦主导产业，推进产业投资、科创服务等高端领域布局。

4.加大力度搭建研发 — 中试 — 产业化全链条平台，尽快设立产业投资基金，强化对战略新兴产业的培育与赋能。

5.全面推进职业经理人制度，加快市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬落地，打通“能上能下” 的退出通道。

6.加快健全中长期激励机制，加大对核心团队的股权激励、项目跟投、超额利润分享实施力度，绑定个人与企业发展。

7.加大市场化引育专业人才力度，重点引进产业投资、科创服务、数字运营人才，推进与高校共建本土化人才培养基地。

8.尽快建立健全风险防控体系，严格控制债务规模与资产负债率，推进业务风险隔离机制搭建，强化合规与内控管理。

9.加大跨主体协同合作力度，推进与高校、科研机构、民企共建产业生态，整合创新资源，提升产业服务能级。

【全文完】