文/华彩咨询 白万纲

2026 年 4 月 8 日，国务院国资委正式设立境外国资工作局（以下简称境外国资局），统一承担中央企业国际化经营指导、境外资产监督、风险防范化解、突发事件处置等核心职能，标志着我国国有资本海外布局与监管进入专业化、系统化、闭环化新阶段。

此举既是应对百年变局、保障海外国资安全的战略之举，也是推动央企从走出去向走得稳、走得好、走得远升级的制度创新，更是服务国家高水平对外开放、共建一带一路高质量发展的关键支撑。

当前，央企境外资产规模已近10 万亿元，业务覆盖180 多个国家和地区、超 1 万个境外项目，广泛分布在能源资源、基础设施、高端制造、交通运输、战略性新兴产业等领域，成为我国参与全球产业链重构、保障能源资源安全、拓展国际市场空间的核心力量。

但长期以来，央企海外业务存在布局分散、监管薄弱、风险突出、协同不足等问题：监管九龙治水、权责不清；投资各自为战、重复布局；风控鞭长莫及、隐患频发；合规水土不服、摩擦增多；应急反应滞后、处置被动。

设立境外国资局，本质是把分散的监管统起来、把薄弱的环节强起来、把滞后的机制快起来、把无序的布局优起来，构建投、建、营、管、退全生命周期海外国资治理体系。

地方国企是我国对外开放与国际化经营的第二主力。截至2025 年，全国 31 个省（区、市）中，超 20 个省份的省属国企拥有境外资产，广东、上海、江苏、浙江、山东、四川等沿海与经济大省境外资产规模均超千亿元，业务遍及东南亚、中东、欧洲、非洲等地，在跨境园区、装备出口、工程承包、资源开发、跨境贸易等领域形成特色优势。

但地方国企海外发展普遍面临定位不清、能力不足、监管缺位、人才匮乏、风险承压五大短板，与央企协同不够、与地方产业结合不紧、与国家战略对接不深，部分省份甚至出现盲目出海、违规出海、无序出海现象，造成国有资产损失与不良国际影响。

境外国资局的成立，不是央企的独角戏，而是全国国资系统的一盘棋。对各省而言，这既是重大机遇—— 借国家体系借船出海、借势出海、借智出海；也是刚性要求 —— 对标中央、补齐短板、规范发展、守住底线。

成立境外国资局，不是简单的机构增设，而是新时代国资国企对外开放体系、监管体系、风险防控体系、全球治理体系的系统性重塑与整体性升级，是顺应大国竞争、服务一带一路高质量发展、保障境外国有资产安全、提升国有企业全球核心竞争力的里程碑式制度创新。

境外国资局的诞生，植根于国有企业数十年走出去的实践探索，升华于全球格局深刻变革的时代要求，成熟于国资监管全覆盖的内在逻辑，是从分散管理到统筹治理、从企业自主到国家引领、从被动应对到主动布局、从规模扩张到质效优先的历史性跨越。

一、境外国资局并非横空出世：国资委国际化管理的完整进化史

（一）萌芽阶段：企业自主出海，监管以备案为主（1990—2010）

这一时期，国有企业国际化整体处于自发探索、市场驱动、分散决策的状态。企业走出去的主要形式集中在产品出口、设备成套、劳务合作、低端工程分包等初级形态，国际化的目标以获取订单、赚取差价、消化产能为主，缺乏长期战略布局与全球运营思维。

此间大多数央企尚未建立专门的国际化部门，境外机构以代表处、办事处为主，投资决策、风险判断、运营管理高度依赖企业自主判断。

对应到大型企业工委（国资委准前身）或后来的国资监管层面，对境外业务的管理尚处于基础统计、事后备案、政策提醒的初级阶段。

监管没有专门机构、制度、队伍和平台，境外投资、产权管理、资金运行、风险防控等事项基本沿用境内监管逻辑，无法适应跨境经营的复杂性、特殊性、风险性。这一阶段的国际化，是企业层面的自主试水，而非国家层面的战略布局，是市场化行为，而非体系化安排。

（二）起步阶段：境外投资扩大，制度逐步建立（2011—2015）

随着国家走出去战略正式提出，央企国际化进入规模扩张、资本出海、并购增多的快速上升期。

一批能源、资源、装备、基建类央企开始大规模跨境并购，海外资产、境外收入、员工数量快速增长，国际化从贸易层面向产业层面、资本层面、产能层面全面延伸。

为适应这一变化，国资委陆续出台境外投资监督管理办法、境外国有产权管理办法、境外企业监督管理指引等一批核心制度，初步构建起事前引导、事中规范、事后监督的制度框架。

但这一阶段的监管仍呈现多头管理、分段负责、职能分散的特点：战略规划由规划部门负责、投资管理由资本运营部门负责、风险防控由财务与风控部门负责、产权管理由产权部门负责，没有形成统一归口、统一指挥、统一行动的管理格局。企业依然是国际化的绝对主体，国家层面统筹力度明显不足。

（三）成长阶段：一带一路推进，协同机制初步形成（2016—2019）

高质量共建一带一路进入规模化落地期，央企成为基础设施互联互通、国际产能合作、境外园区建设的主力军。

央企海外项目数量、投资规模、覆盖国别、资产总量迈上历史性台阶，国际化从企业行为逐步上升为国家行为。

与此同时，地缘政治风险、合规风险、安全风险、舆情风险集中显现，部分境外项目出现亏损、停工、纠纷、舆论争议等问题，倒逼国资监管从制度建设向实操防控升级。

国资委推动建立央企海外风险预警机制、境外壳公司专项清理、境外合规管理体系、重大事项即时报告等一系列实操性安排，国际化管理从建制度进入强落地阶段。

但受制于机构分散、职能交叉、力量不足，仍未形成专职专责、专业高效、一抓到底的海外工作格局。

（四）提升阶段：风险防控升级，监管体系不断完善（2020—2025）

中美战略博弈加剧、全球疫情冲击、地缘冲突爆发、外资审查趋严、长臂管辖常态化，使央企国际化进入风险高发、压力空前、挑战严峻的特殊时期。

过去重规模、重速度、重布局的模式难以为继，“重安全、重合规、重效益、重可持续 成为刚性要求。

国资委全面强化境外风险排查、合规体系建设、境外国资专项监督、海外形象维护、境外安全防护，推动央企普遍建立国际化风控委员会、合规管理体系、境外安全应急预案、舆情应对机制。

一大批长期低效、非主业、高风险境外资产被清理退出，一大批高风险项目被暂停或调整，国际化发展模式实现深刻转型。这五年为境外国资局的成立奠定了坚实的制度基础、实践基础、队伍基础、思想基础。

（五）成熟阶段：境外国资局成立，国际化治理进入新时代（2026—）

境外国资局正式组建，标志着国资委对国企国际化的管理实现五大历史性、全局性、根本性跨越：

1.从分散分段管理，正式转向统一归口、专责专管、一抓到底；

2.从被动应对风险，正式转向主动治理、全链防控、源头化解；

3.从企业自主行为，正式转向国家战略引领、系统布局、统筹推进；

4.从单项业务监管，正式转向全生命周期、穿透式、全覆盖治理；

5.从规模扩张导向，正式转向质效优先、安全可控、形象统一。

至此，国资委海外工作体系从局部功能走向系统功能，从自发走向自觉，从企业主导走向国家引领，国企国际化迈入高质量发展新阶段。

二、全球主要国家“境外国资局”模式参考

（一）美国模式：海外私人投资公司（OPIC）+ 商务部全球体系 + 外交强力背书

美国构建了全球最成熟、最强大、最立体的企业海外利益保护与投资促进体系。

其核心架构以市场化保障、法治化运行、外交化托底为特征，通过海外私人投资公司（OPIC）提供政治风险保险、项目融资、投资担保，同时由商务部、国务院、财政部、情报体系、驻外使领馆形成全链条联动，为美国企业海外扩张提供风险兜底、规则护航、资源保障、维权撑腰。

这一模式的核心启示在于：大国必须建立专业化、市场化、法治化的海外投资与利益保障机构，把企业海外发展上升为国家战略。

（二）日本模式：经产省统筹+ JETRO + 国际协力银行 + 官民一体

日本形成了政府顶层设计、半官方机构执行、金融机构长期支持、企业抱团出海的经典模式。

经济产业省统一制定全球资源战略、产业战略、通道战略；JETRO 在全球建立庞大网点，提供市场信息、政策对接、争端解决；国际协力银行、日本贸易保险机构提供长期低成本资金与全方位风险保障。

这一模式的核心启示在于：海外布局必须坚持长期主义、战略主义、官民一体化，政府与企业形成命运共同体。

（三）德国模式：联邦经济部+ 海外商会联盟 + 信用保险 + 行业协同

德国模式以专业服务、风险保障、行业自律、稳健经营为特色。

联邦经济部负责政策统筹与外交协调；各大商会、行业协会在全球建立网络，推动企业协同开拓、有序竞争；信用保险公司提供近乎全覆盖的海外投资保险，极大降低企业风险顾虑。

这一模式的核心启示在于：海外发展必须强化专业服务、信用支撑、行业协同，避免恶性竞争与资源内耗。

（四）法国模式：经济财政部统筹+ 官方出口信贷 + 龙头企业引领

法国模式具有鲜明的国家战略导向、龙头企业牵引、金融强力支持特征。

政府集中力量支持能源、航空、基建、高端制造等领域龙头企业全球布局；通过官方出口信贷、优惠融资、担保保险等工具降低企业成本；海外利益保护制度化、机制化、常态化。

这一模式的核心启示在于：大国海外竞争必须集中资源做强链主企业，形成龙头引领、整体突围的格局。

（五）韩国模式：产业通商资源部+ 大企引领 + 全球风险保障

韩国模式呈现国家顶层设计、大企业集团冲锋、国家风险兜底的强烈特征。

国家从战略高度制定企业国际化路线图，集中资源支持关键产业、关键资源、关键通道布局；建立海外安全、法律、金融、应急一体化保障体系。

这一模式的核心启示在于：后发国家实现国际化赶超，必须坚持国家统筹、战略集中、风险可控。

（六）新加坡模式：贸工部统筹+ 淡马锡平台 + 全球专业化运营

新加坡模式以主权资本专业化运作、全球审慎布局、长期价值投资、极致风险管控为核心竞争力。

政府通过淡马锡等平台实现国资全球配置，坚持市场化、法治化、专业化运营，风险管控、公司治理、全球运营能力达到世界一流水平。

这一模式的核心启示在于：境外国资管理必须走专业化、市场化、精细化道路，以管资本为主实现全球布局。

综合结论

全球大国崛起经验反复证明：设立国家级海外统筹、监管、服务、保障专责机构，是提升全球竞争力、保障海外利益、推动企业国际化的通行做法与必然选择。成立境外国资局，完全符合大国发展规律、国际通行经验、国资内在需求。

一、国务院国资委设立境外国资局的战略逻辑与时代必然

（一）应对全球变局与国家安全：守住十万亿海外国资基本盘

当前，世界进入新的动荡变革期，地缘政治冲突加剧、单边主义与保护主义抬头、国际规则博弈激烈、海外安全风险高发，央企境外资产面临政治风险、合规风险、安全风险、经营风险、舆论风险多重叠加。

部分国家将经济问题政治化，对中资企业实施投资审查、技术封锁、资产冻结、项目叫停；局部战争、社会动荡、恐怖袭击、自然灾害等突发事件频发；跨境合规要求持续收紧，反垄断、数据安全、劳工环保、税收征管等规则日趋严苛。

过去，央企海外资产监管分散在规划、财务、产权、改革等多个部门，存在管得宽、管不细、管不住、管不深问题：重前端审批、轻后端监管；重项目投资、轻资产运营；重业务扩张、轻风险防控；重单体项目、轻全局统筹。

境外国资局的设立，是把海外国资作为国家战略资产来管、作为国家安全底线来守，实现从被动救火向主动防控、从分散监管向统一统筹、从事后处置向事前预警的根本转变，确保十万亿级境外资产安全、可控、保值、增值。

（二）服务国家战略：推动一带一路高质量发展与全球产业链重构

共建一带一路进入第十一个年头，正从大写意转向工笔画，从规模扩张转向高质量、高标准、可持续。

央企是一带一路建设的主力军、先锋队、压舱石，在中老铁路、雅万高铁、中巴经济走廊、中欧班列、港口航运、能源管网等重大项目中发挥关键作用。

但过去存在重建设、轻运营；重工程、轻产业；重速度、轻效益；重单点、轻生态问题，部分项目可持续性不足、协同效应不强、带动地方产业不够。

境外国资局的核心使命之一，是把央企海外布局与国家战略精准对齐：优化境外产业布局，聚焦高端制造、能源资源、物流通道、数字经济、绿色低碳等关键领域；推动从工程承包向投资— 建设 — 运营 — 产业 全链条升级；促进央企之间、央地之间、政企之间海外协同，避免同质化竞争与资源内耗；提升国际化经营质量，打造一批具有全球竞争力的世界一流企业，增强我国在全球产业链、供应链、创新链中的话语权与主导权。

（三）深化国资监管改革：构建管资本为主的海外治理新体系

党的十八大以来，国资监管确立以管资本为主改革方向，实现从管企业向管资本、从管事务向管战略、管布局、管风控、管回报转型。

但境外资产因空间远、链条长、主体多、环境杂，一直是国资监管的薄弱环节与最后盲区。部分境外企业层级过多、管控虚化、决策失控、违规操作，出现利益输送、国有资产流失、低效无效投资等问题。

境外国资局是国资监管体制在海外领域的延伸、补位与升级：按照授权与监管相结合、放活与管好相统一原则，构建专业化、穿透式、全周期海外国资监管体系；明确监管边界、压实企业主体责任、健全追责问责机制；推动境外企业完善法人治理、规范决策程序、强化内控合规；实现对境外投资、产权、资金、人员、重大事项的全方位、全覆盖、全过程监管，真正做到国资走到哪里、监管就到哪里。

（四）提升央企核心竞争力：打造世界一流企业的国际化必修课

建设世界一流企业，必须具备全球视野、全球布局、全球运营、全球风控能力。

当前，部分央企国际化仍处于初级阶段：海外收入占比偏低、全球资源配置能力不足、跨境运营管理粗放、合规体系不健全、国际化人才短缺、跨文化融合能力薄弱，与国际一流跨国公司差距明显。

境外国资局不是管死企业，而是赋能企业、服务企业、护航企业：统筹全球资源对接，为央企提供国别政策、合规指引、风险预警、应急支持、外交协调等一站式服务；推动央企建立现代化跨境运营管理体系，提升投研、风控、合规、财务、人力一体化水平；总结推广海外经营成功模式，复制可复制的经验、纠正普遍性问题、降低企业试错成本；支持央企参与国际标准制定，提升中国企业、中国标准、中国方案的国际影响力，助力央企真正成为全球产业竞争与规则塑造的重要力量。

（五）强化应急处置与危机应对：筑牢海外经营安全网

境外突发事件具有突发性、复杂性、联动性、破坏性强的特点，一旦处置不当，不仅造成资产损失，还会引发外交摩擦、舆论危机、人员伤亡等严重后果。

过去，央企海外应急多为各自为战、自行处置，缺乏统一指挥、信息共享、资源调度、联动响应机制，应对效率低、成本高、效果差。

境外国资局专门设立应急管理处，构建中央统筹、央企主体、驻外使领馆协同、专业力量支撑的海外应急体系：建立统一的风险监测与预警平台；健全突发事件报告、指挥、处置、善后全流程机制；统筹应急资源与专业力量，快速响应、高效处置；强化境外人员安全保护，完善安防体系与应急预案；加强舆情引导与国际传播，维护国家形象与企业声誉，做到风险可预警、事件可处置、损失可控制、影响可化解。

二、境外国资局成立背后是国企的国际化从自发探索走向国家统筹

央企国际化正式进入5.0 时代，需要顶层设计引领

从产品出海、工程出海、资本出海、生态出海，到国家战略型全球化运营，央企国际化进入质量、安全、效益、形象全面升级的新阶段。

专业化海外治理机构，是匹配新阶段、新使命的必然要求。

我国国有企业国际化发展，大体经历了五个历史阶段：

第一阶段：自发探索期（产品出海阶段）

以产品出口、劳务合作、简单工程承包为主，企业自主决策、自主开拓、自担风险。标志性特征是：央企成套设备出口实现零的突破；首批境外工程项目签约落地；境外代表处、办事处初步设立；参与国际工程分包，积累初步国际经验；开始接触国际规则、国际标准、国际结算体系。

第二阶段：规模扩张期（工程与资本出海阶段）

伴随走出去战略实施，境外投资快速增长，并购项目增多，布局领域不断拓宽。

央企开始大规模境外并购、设立生产基地、拓展营销网络，国际化从贸易层面向产业层面、资本层面跨越，资产规模、收入规模、海外员工数量快速增长。

第三阶段：结构优化期（投建营一体化阶段）

聚焦重点区域、重点产业，更加注重投建营一体化，开始重视风险防控与合规运营。

从单一工程建设转向投资、建设、运营、维护全链条，从重资产扩张转向资产质量与经营效益并重，合规、风控、法律、税务体系逐步建立，发展质量明显提升。

第四阶段：双循环发展期（全球资源配置阶段）

用足用好国际国内两种资源、两个市场，重视资源与要素的国际化获取，经营空间与发展的国际化拓展。

围绕产业链安全、关键资源保障、核心技术合作、全球市场优化，进行全球化、体系化、网络化布局，国际化进入战略配置新阶段。

第五阶段：系统治理期（国家战略全球化阶段）

在国家战略引领下，实现统筹规划、协同出海、全程监管、风险可控、形象统一的高质量发展。

国际化全面服务国家大局，监管体系全面闭环，协同机制全面成型，风险防控全面强化，品牌形象全面提升，正式进入5.0 新时代。

长期实践表明，完全依靠企业自主探索、分散布局、自主风控的国际化模式，容易出现重复投资、同质化竞争、资源内耗、风险失控、形象碎片化等问题，部分领域甚至出现无序竞争、低价竞标、违规经营等现象，既影响整体出海效益，也带来国有资产安全隐患。

随着境外资产规模持续扩大、业务模式日益复杂、风险因素交织叠加，国企国际化已不再是单个企业的市场行为，而是上升到国家战略层面的系统工程，必须由分散走向统筹、由自主走向规范、由粗放走向精细。

从国家治理体系和治理能力现代化的高度看，建立统一归口、统一规则、统一行动的海外工作体系，有利于整合央企、地方国企、民企、金融机构、专业服务机构等各方力量，形成战略一致、布局协同、风险共防、利益共享的海外发展生态；

有利于集中力量办大事，在关键资源获取、核心技术突破、重大项目实施、国际规则参与等方面形成合力；

有利于全面提升境外国资监管效能，守住不发生重大风险、不造成国有资产流失的底线。境外国资局的成立，正是顺应这一历史演进规律，推动国企国际化从企业自主行为上升为国家战略行为的重大里程碑。

三、境外国资局成立背后的深层动因

（一）大国竞争全面加剧与高质量共建一带一路进入深水区

当前大国战略博弈已从经济、科技延伸至规则、舆论、供应链、数据安全、基础设施、能源资源等全域范围，竞争的烈度、广度、深度前所未有。

国家海外利益边界不断拓展，海外战略通道、关键资源、重大项目、信息网络、人员资产安全需求空前迫切，传统企业层面、行业层面、区域层面的分散应对模式，已无法抵御系统性、战略性、颠覆性外部压力。

与此同时，共建一带一路走过规模化扩张期，正式进入高质量发展、精细化运营、可持续增长的深水区。

项目的合规性、运营效益、社会责任、环境影响、本土化水平、长期可持续性成为核心评价标准。过去重建设、轻运营、重签约、轻落地的模式难以为继，必须以国家层面的专业化、体系化、法治化力量统筹推进，确保一带一路行稳致远、口碑良好、行之久远。

境外国资局的成立，正是应对大国竞争、护航一带一路的核心制度安排。

（二）全球自贸格局碎片化与产业链供应链加速重构

全球区域贸易协定呈现碎片化、阵营化、排他性、地缘化趋势，传统意义上的经济全球化、市场化分工、自由化流动遭遇重大冲击。

以安全为名的供应链调整加速演进，本土化、友岸化、近岸化、区域化成为部分国家政策优先选项，全球产业链供应链进入深度重构期。

传统单点出海、零散布局、被动适应的国际化模式，已无法适应供应链区域化、板块化、闭环化的新趋势。

我国企业海外布局必须从被动应对转向体系化布局、生态化协同、链条化保障、平台化支撑，以国家统筹力量对冲全球格局碎片化带来的冲击，保障产业链供应链安全稳定。

境外国资局本质上是应对全球供应链重构、提升我国产业韧性与国际竞争力的战略性制度载体。

（三）全球金融风险累积与人民币国际化需要实体产业硬支撑

全球流动性波动剧烈、货币体系变革加速、债务风险累积、金融制裁与长臂管辖常态化，对企业跨境资金安全、投融资稳定、境外资产保值、汇率风险管理带来巨大、持续、深刻的挑战。跨境金融风险呈现传导快、冲击强、波及广、难预判的特征。

人民币国际化进程不能仅靠金融市场推动，必须依托实体企业、实体项目、真实贸易、长期资产形成坚实的产业基础、市场基础、信用基础、应用场景。

境外国资局统筹境外国资布局、运营、资金、结算、风控，有助于推动跨境交易人民币计价、结算、融资、储备，形成金融与实体相互促进、良性循环的格局，为人民币国际化提供最可靠、最稳定、最可持续的硬支撑。

（四）地缘政治冲突长期化、扩散化，国家总体安全面临新考验

地区冲突、局部战争、政权更迭、制裁打压、极端事件、恐怖威胁、社会治安恶化等风险常态化、长期化、扩散化、联动化，海外人员、项目、资产、机构、网络安全威胁显著上升，风险已从偶发事件变为常态环境。

传统依靠企业自身、分散应对、事后补救的风险模式，已完全不足以抵御系统性、颠覆性、跨区域、连锁式风险。

海外人员与资产安全必须上升为国家统筹、专业保障、全链防护、应急兜底的战略层面。

境外国资局承担海外风险监测、预警、研判、处置、善后职能，是保障国家总体安全、维护海外利益、守护人员资产安全的专业力量与关键依托。

（五）环中国经济带谬论破产，中国红利全球化释放

过去一个时期，依托区位梯度、成本差异、产业转移形成的环中国制造转出带、环中国市值崛起带、环中国产业配套带、环中国市场辐射带等阶段性缪论逐一破产。

新时代中国发展的核心动能，来自中国式现代化红利、制度红利、产业链红利、治理红利、规模红利、市场红利、创新红利。

这些红利不再局限于区域梯度转移，而需要全球化布局、全球化承载、全球化释放、全球化变现。

境外国资局正是推动中国优势、中国方案、中国标准、中国治理、中国系统走向世界、服务全球、实现共赢的战略抓手与组织保障。

（六）全面不确定性与颠覆性风险常态化，必须构建专业化防御体系

当今世界进入全面不确定性、高风险、强波动、快变化的新环境，黑天鹅、灰犀牛事件频发多发，极端风险、系统性风险、颠覆性风险、跨区域联动风险成为常态。

地缘冲突、能源粮食危机、数据安全、舆论攻击、法律围剿、金融制裁、技术封锁、市场阻断交织叠加，风险呈现复合型、联动型、突发型、极端型特征。

企业自主防控、分散应对、被动补救已难以为继，必须构建国家层面统筹、专业化预警、体系化处置、全链条防御、制度化兜底的现代风险治理体系。

境外国资局以专业机构、专业队伍、专业机制、专业平台，承担风险哨兵、防线、盾牌、兜底功能，是国企国际化行稳致远的安全网与稳定器。

三、境外国资局是国资监管全覆盖的最后一块拼图

党的十八大以来，国资监管体系持续完善，以管资本为主的监管框架不断健全，境内国有资产监管实现制度化、规范化、常态化。

但长期以来，境外国有资产监管存在主体分散、职能交叉、手段不足、覆盖不全、穿透不够等突出短板，境外投资、产权、资金、人员、运营、退出等环节缺乏统一归口、统一标准、统一监管，部分境外资产、特殊目的公司、夹层主体、异地项目处于监管半盲区，成为国有资产安全的重大风险点。

境外国资具有空间跨度大、法律体系杂、文化差异大、信息不对称强、管控链条长等特点，传统按境内监管逻辑延伸的模式，难以实现有效覆盖、有效管控、有效问责。有的企业境外投资决策不规范、尽调不充分、管控不到位；

有的项目重投前、轻投后，重建设、轻运营，重规模、轻效益；有的单位合规意识淡薄，对当地法律、税务、劳工、环保、数据安全等规则把握不准，引发经营风险、法律风险和声誉风险。这些问题，迫切需要通过设立专职专责的海外工作机构，补齐监管短板、打通监管堵点、强化监管刚性。

成立境外国资局，就是要实现境内境外监管一体化、全链条、无死角、穿透式覆盖，把境外国资真正管住、管好、管到位，构建业务全覆盖、资产全口径、流程全闭环、责任全落实的国资监管新格局。

这既是深化国资国企改革的内在要求，也是完善国家经济安全保障体系、实现国有资产保值增值的必然选择，是新时代国资监管体系中不可或缺、至关重要的最后一块拼图

一、境外国资局要解决的八大根本性问题

（一）解决统筹不足问题：从各自为战到国家一盘棋

彻底改变企业分散布局、重复投入、无序竞争、资源内耗的局面，实现国家战略引领、统一规划、统一布局、统一行动、统一协调，形成海外发展一盘棋。

（二）解决监管薄弱问题：从看不见、管不住到穿透式、全覆盖

补齐境外国资监管短板，实现对境外企业、资产、项目、资金、人员、股权、重大事项全口径、全流程、穿透式、常态化监管，守住国资安全底线。

（三）解决风险失控问题：从事后救火到主动治理

构建全周期、全维度、全主体风险防控体系，实现风险早识别、早预警、早研判、早处置、早复盘，从被动应对转向主动治理、源头防控、系统化解。

（四）解决协同不够问题：从单打独斗到生态协同

推动央企、地方国企、民企、金融机构、基金、服务商协同出海、抱团发展、优势互补、资源共享、风险共担、利益共赢。

（五）解决合规不足问题：从被动合规到主动合规、全面合规

构建全球统一、覆盖全面、运行高效的合规管理体系，推动法律、税务、劳工、环保、数据、反垄断、反贿赂合规刚性落地。

（六）解决形象碎片化问题：从个体形象到国家形象

统筹海外品牌、社会责任、本土化运营、国际传播、危机公关，塑造可信、可敬、可靠的中国国企整体形象。

（七）解决应急滞后问题：从响应慢到快速处置、高效兜底

建立全天候、扁平化、联动式、专业化应急指挥体系，对突发事件快速响应、高效处置、稳妥善后，坚决守住人员与资产安全。

（八）解决考核导向问题：从规模导向到质效、安全、长期价值导向

重构以战略贡献、合规安全、运营效益、风险控制、长期价值为核心的考核体系，引导国企国际化高质量发展。

二、五大核心定位

（一）国家海外战略总操盘手

境外国资局立足国家对外开放大局、产业安全大局、外交工作大局，统筹国企海外发展战略、布局规划、重点方向、实施节奏，把分散的企业行动整合为统一的国家行动，确保国企国际化始终沿着国家战略方向前进。

实践体现：在一带一路重点国别、跨境能源通道、国际物流枢纽、关键矿产资源、新能源全球产业链、数字基础设施等战略领域，统一统筹央企与地方国企布局，避免多头进入、重复投资、内部竞争，形成统一规划、分工协作、有序推进、合力攻坚的格局，确保国家战略落地见效。

（二）境外国资总监管人

境外国资局对境外国有资产、投资、产权、资金、运营、退出实行统一监管、专业监管、穿透监管，健全制度体系、压实监管责任、强化刚性约束，坚决守住国有资产安全底线、保值增值底线、规范运行底线。

实践体现：对境外大额投资、重大产权变动、境外壳公司、长期低效资产、关联交易、资金调度、担保融资实行统一监管、动态监测、专项督查、追责问责，推动一批境外资产盘活、重组、退出、优化，实现境外国资规范、安全、高效运行。

（三）海外风险总防控台

境外国资局统筹国别风险、合规风险、运营风险、安全风险、舆情风险、法律风险、汇率风险，构建全维度、全周期、全主体风险识别、预警、研判、处置、复盘体系，做到风险可测、可控、可防、可化解。

实践体现：对高风险国家统一发布风险提示、实施投资管控、强化安保指导、提供风险预警；在地区冲突、政局动荡、突发事件中统一协调应急处置，最大限度保障境外人员生命安全与资产安全。

（四）联合出海总组织者

境外国资局统筹央企、地方国企、民企、金融机构、基金平台等各类主体，推动产业链协同、区域协同、资本协同、服务协同、市场协同、风控协同，形成抱团出海、优势互补、资源共享、风险共担、互利共赢的生态格局。

实践体现：推动组建央企+ 地方国企 + 民企 + 金融 联合体共同开拓第三方市场，在新能源、基建、装备、数字经济、绿色环保等领域形成一批可复制、可推广、高效益的协同出海标杆。

（五）中国企业海外形象总塑造者

境外国资局统筹海外合规运营、社会责任、本土化建设、国际传播、危机公关，推动国企树立诚信守法、互利共赢、绿色低碳、负责任、可持续的国际形象，讲好中国故事、传播好中国声音。

实践体现：统一指导境外企业履行社会责任、本土化用工、生态环境保护、公益慈善事业，在重大舆情事件中统一应对、统一发声、统一修复形象，提升中国国企海外美誉度、公信力、影响力。

总结一下，就是要实现四个根本性转变：

（一）从企业自主行为→ 国家战略行为。

（二）从分散监管到专职专责统一监管。

（三）从零散协同→ 生态化巨系统协同。

（四）从被动应对风险到主动治理风险，战略性管理风险

一、战略规划与全球布局职能

境外国资局牵头研究制定国企海外发展中长期战略，明确优先布局区域、重点支持产业、审慎介入领域、禁止投向方向，统筹推进全球网络布局、产业链布局、资源布局、市场布局、通道布局，推动境外投资从碎片化、随机性转向系统化、战略化。

围绕能源资源安全保障、高端制造升级、基础设施联通、物流通道建设、科技创新合作等国家战略需求，优化投向结构、区域结构、主体结构，推动资源向战略领域、优质项目、高效主体集中，形成安全可控、梯次推进、效益优先、风险可控的全球布局体系。

同时，加强国际形势、国别政策、产业趋势、规则变化的跟踪研判，定期发布海外投资指引、风险提示、布局建议，指导企业科学决策、理性投资、稳健运营，避免盲目出海、跟风投资、低效投入。

通过战略引领，推动国企国际化发展与国家外交布局、产业政策、对外开放战略深度契合，更好服务构建新发展格局、提升国家综合竞争力。

二、境外投资与资产监管职能

以管资本为主线，对境外投资立项、决策、尽调、审批、运营、退出实行全口径、全流程、穿透式监管。

健全境外投资管理制度，规范决策程序，强化尽职调查、风险评估、合规审查、资产评估，严把项目入口关；加强境外产权登记、股权转让、资产处置、关联交易管理，严防国有资产流失；建立境外资产动态监测、统计分析、绩效评价体系，推动提升运营效益和回报水平。

强化境外国资监管刚性约束，对重大投资、重大产权变动、重大资金往来、重大风险事件实行即时报告、专项督查、追责问责，实现底数清、情况明、责任实、监管严。

通过制度化、规范化、专业化监管，确保境外国资投向合理、运营规范、流转有序、安全可控，切实维护国有资产权益。

三、全链条风险防控职能

构建覆盖国别风险、合规风险、运营风险、舆情风险、安全风险、汇率风险、法律风险的全链条防控体系。

建立国别风险评级与预警机制，对高风险国家和地区实行审慎管理、总量控制、动态调整；健全项目风险评估、缓释、应对机制，推广风险保险、担保、对冲、协议保障等工具；压实企业风控主体责任，指导企业完善内控体系、合规体系、应急体系。

强化风险协同处置，建立跨部门、跨企业、跨区域风险联动机制，对突发事件快速响应、高效处置、稳妥善后，坚决防止风险扩散蔓延、形成系统性风险。

通过全链条、常态化、专业化风险防控，为国企国际化经营筑牢安全屏障。

四、联合出海与生态协同职能

打破主体壁垒、区域壁垒、行业壁垒，推动央企、地方国企、民企、金融机构、基金平台、专业服务机构协同联动、抱团出海。

搭建协同对接平台，促进信息共享、项目对接、资源互补、分工协作，形成链主引领、上下游配套、大中小企业协同、产融结合的出海新模式。

统筹解决重复布局、同质化竞争、低价竞标、资源内耗等问题，引导企业有序竞争、错位发展、互利共赢。

推动在重大项目、重点区域、重要领域组建联合体、产业联盟、投资平台，集中力量开拓国际市场、获取关键资源、实施重大工程，提升整体出海效益和抗风险能力，构建具有全球竞争力的海外发展生态。

五、合规体系与法治保障职能

牵头构建全球统一、覆盖全面、运行高效的合规管理体系，制定国别合规指引、行业合规清单、操作规范、责任清单，推动合规要求嵌入投资、运营、管理、合作各环节。

强化境外合规审查、合规培训、合规监督、合规问责，推动企业依法经营、依规办事、依约合作，坚守合规底线、红线、生命线。

加强境外法律风险防范与权益保护，统筹法律资源、仲裁资源、外交资源，维护企业正当投资权益、资产权益、经营权益。

推动企业遵守当地法律法规、国际惯例、行业规则，尊重文化习俗、履行社会责任，实现合规经营、长期经营、稳健经营。

六、品牌塑造与国际传播职能

统筹国企海外品牌建设、社会责任、本土化运营、国际传播工作，制定统一形象标准、传播口径、责任规范，推动企业树立诚信、专业、负责任、可持续的国际形象。

指导企业加强本土化用工、本土化采购、本土化公益、本土化融合，增进当地社会认同、民众认可、政府支持。

健全海外舆情监测、研判、引导、处置机制，主动发声、增信释疑、化解误解、维护声誉。

创新传播方式，用好当地媒体、社交平台、行业协会、社区渠道，讲好中国国企合作共赢、绿色发展、科技创新、造福当地的生动故事，提升中国企业国际美誉度和影响力。

七、应急处置与安全保护职能

建立全天候外应急指挥体系、信息报送体系、联动处置体系，对政局动荡、恐怖袭击、自然灾害、公共卫生事件、重大舆情等突发事件快速响应、高效指挥、科学处置。

强化境外人员安全、项目安全、资产安全防护，完善安防设施、应急预案、演练机制、撤离保障，坚决守住人员生命安全和资产安全底线。

健全境外安全风险预警、防范、救援、善后机制，加强与驻外使领馆、地方政府、企业集团、安保机构协同联动，形成全方位、立体化、专业化安全保护格局，为国企海外经营提供坚实安全保障。

八、考核评价与激励约束职能

建立以战略贡献、合规安全、运营效益、风险控制、长期价值为核心的境外经营考核评价体系，突出质量效益、风险防控、合规诚信、社会责任，引导企业理性投资、稳健经营、高质量发展。健全激励机制、容错机制、问责机制，鼓励担当作为、干事创业，严肃查处违规决策、失职渎职、造成国有资产损失等行为。

通过科学考核、正向激励、刚性约束，激发企业海外经营积极性、主动性、创造性，推动形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的鲜明导向，建设政治过硬、业务精湛、作风优良、敢于担当的海外人才队伍和经营团队。

一、总体对接原则

1.上下对口统一：省级国资委作为唯一归口，一个口子对上、统一协调、统一报送、统一落实。

2.分类管理不折腾：按境外资产规模、业务成熟度、风险承受力分类施策，不搞一刀切、不搞齐步走。

3.风险底线不动摇：坚持安全优先、合规优先、稳字当头，坚决守住不发生重大风险底线。

4.借势借力不蛮干：主动对接央企、对接国家平台、对接政策资源，走稳健、有序、高质量出海之路。

二、第一类：国际化程度较高地区（粤、苏、浙、鲁、闽、沪等）

核心任务：建专班、强统筹、深协同、树标杆

设立海外工作专职专班，全面对接境外国资局八大职能；建立境外资产监测、风险预警、协同出海常态化机制；推动本地国企深度嵌入央企全球产业链，打造央地协同标杆，形成可复制、可推广经验。

三、第二类：国际化成长型地区（川、渝、鄂、湘、皖、豫等）

核心任务：强机制、稳拓展、控风险、补能力

明确牵头科室与跨部门协同机制；聚焦主业、轻资产、稳健型出海，不盲目重资产扩张；重点做好备案、初审、上报、合规指导四项基础工作，稳步提升能力。

四、第三类：国际化起步/ 谨慎地区（北方、西部部分省份）

核心任务：扎口管、极简对接、守底线、不冒进

统一归口、极简对接，仅保留信息报送、风险报备；严控规模、严控重资产、严控高风险国别；先摸清底数、健全制度、守住底线，再稳步试水。

五、必须的三项基础工作

1.全面摸清境外底数：对境外项目、机构、人员、资金、股权、风险、合规建立全口径台账；

2.明确责任体系：压实分管领导、责任部门、企业主体、经办人员责任；

3.严守风险底线：严格执行重大事项即时报告制度，确保风险早发现、早报告、早处置。

1.主动上下对口对接，省市国资委建立海外工作专班，与国务院国资委境外国资局实现政策、信息、风险、应急全链条贯通。

2.聚焦主业协同出海，依托央企全球布局，以产业链配套、园区共建、联合体投标等方式嵌入海外项目，不盲目重资产扩张。

3.强化合规先行风控前置，全面对接境外国资局国别风险、合规指引，用好政策性信保与风险缓释工具。

4.搭建央地民协同平台，推动地方国企、民企、基金与央企组建联合体、合资公司、产业基金，抱团出海、优势互补。

5.用好资本联动模式，社会资本以股权、基金、供应链金融等方式参与海外项目，实现轻资产、高协同、稳收益。

6.承接政策溢出红利，同步对接境外国资局发布的投资导向、合规手册、风险预警、品牌建设等公共服务资源。

7.坚持分类审慎推进，省市按国际化基础实行差异化管理，社会资本聚焦细分赛道做精做专，不冒进、不盲从。

8.强化品牌与形象共建，主动融入讲好中国故事，坚持本土化运营、诚信合规，共同提升中国企业海外公信力。

【全文完】