文/华彩咨询 白万纲

前言

国有资产是全体人民的共同财富，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。历经多年改革，国资国企在国民经济中的战略支撑作用愈发凸显，但也面临着体制机制障碍、布局结构有待优化、创新动力不足等深层次问题。

步入十五五规划时期，我国经济发展进入高质量发展的关键阶段，国资国企改革也进入了深水区和攻坚期。

国务院副总理张国清作为国资国企改革的重要推动者，始终围绕“做强做优做大国有资本和国有企业” 的核心目标，构建起以内涵式发展为核心的改革路线图。而国资系统向人大进行常态化、制度化汇报，成为贯穿这一路线图的重要脉络，为改革提供了坚实的监督保障和方向指引。

本文系统梳理十五五期间国资国企改革的新脉络，深度解析张国清提出的一系列改革举措及其内涵式发展的核心要义，全面展现新时代国资国企改革的战略布局与实践路径。

一、国资系统向人大汇报：十五五国资国企改革的监督基石与方向引领

（一）人大监督国资的制度演进与法理依据

国有资产的委托代理关系链条中，全国人大作为全体人民的受托人，是国有资产管理监督的重要主体。这一角色定位并非凭空产生，而是历经了长期的制度探索与完善。

2017 年 12 月，中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，首次明确赋予人大加强国有资产监督的法定职责，为国资系统向人大汇报奠定了顶层设计基础。这一制度设计打破了以往国有资产管理 “部门化”“单位化” 的壁垒，让国有资产真正回归 “全民所有” 的本质属性。

2018 年，国务院首次向全国人大常委会提交国有资产管理情况综合报告及专项报告，标志着国资系统向人大汇报正式落地。

此后，这一制度不断走向成熟，从最初的书面报告与口头报告结合，到2020 年《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》出台，以法律形式固化了人大的监督职权，标志着人大对国有企业的监督管理进入常态化、制度化阶段。

十五五规划开启之际，第二个国有资产管理情况监督工作五年规划（2023-2027 年）正在稳步推进，相较于第一个五年规划，新规划在监督内容、监督方式、基础保障等方面提出了更高要求，为十五五期间国资国企改革划定了监督红线与目标导向。

这一系列制度演进，构建起“政府管理、人大监督、社会参与” 的国有资产管理新格局，为张国清推动的内涵式发展改革路线提供了坚实的制度保障。

（二）人大汇报制度的核心内容与十五五新要求

国资系统向人大汇报并非简单的“报账”，而是涵盖国有资产家底、管理成效、改革进展、存在问题及整改措施的全链条报告体系。

在第一个五年规划（2018-2022 年）期间，国务院完成了 “1+4” 报告体系，即 1 份综合报告和 4 份专项报告，全面摸清了国有资产家底，理清了管理体制机制。

进入十五五前夕启动的第二个五年规划（2023-2027 年），人大对汇报工作提出了一系列新要求，这些要求直接引领了十五五国资国企改革的重点方向：

一是规范资产口径与标准。明确将无线电频谱资源、人民银行资产、政府投资基金、PPP 项目、储备土地以及非金融企业集团下属金融子公司资产等纳入监管范围，实现国有资产全口径覆盖。

这一要求倒逼国资国企改革打破资产监管的“盲区”，推动各类国有资产规范化管理，为内涵式发展奠定基础。

二是优化报告内容与重点。减少一般性报账，重点说明国有资产管理情况、重点改革进展，深入剖析存在的问题及原因。

这意味着十五五期间的国资国企改革必须坚持问题导向，聚焦深层次矛盾，如组织架构臃肿、创新能力不足、监管效率不高等，推动改革从“表面化” 向 “深层次” 突破。

三是健全差异化评价指标体系。在企业国有资产管理评价中，除传统的“一利五率” 外，新增反映核心竞争力、增强核心功能、自主创新贡献、产业链供应链安全等高质量发展类指标。

这一指标体系的调整，直接呼应了张国清提出的“内涵式发展” 理念，引导国有企业从规模扩张向质量效益转型。

四是强化信息共享与技术支撑。推进财政、国资、机关事务管理等部门的国有资产信息申报系统与人大国有资产联网监督系统对接，实现监管数据互联互通。

这为十五五期间穿透式监管的全面推行提供了技术保障，确保国有资产监管“看得见、管得住”。

（三）人大监督与政府监管的协同：为内涵式发展保驾护航

面对部分国企管理人员对人大介入国资监管的担忧，张国清在多个场合强调，人大监督与政府监管并非“叠加干预”，而是各司其职、协同发力的关系。

人大作为委托人，监督对象是各级政府的国有资产管理工作，而非直接干预国有企业的具体经营活动；政府（主要通过国资委）则履行国有资产“监督管理” 职责，推动企业落实改革任务。

这种协同关系在十五五期间将更加凸显：人大通过审议报告、调研、质询与问责等事后监督方式，督促政府及相关部门落实改革责任；政府则通过制定政策、实施监管、推动落实，将人大的监督要求转化为具体的改革举措。

针对人大在汇报审议中指出的“部分央企机构臃肿、决策效率低下” 问题，国务院国资委出台扁平化改造政策；针对 “创新能力不足” 问题，科技部与国资委联合推出国企科技创新激励政策。

人大监督的常态化的制度化，不仅保障了国有资产的安全与保值增值，更确保了张国清提出的内涵式发展路线不偏离方向，推动国资国企改革始终沿着市场化、法治化、国际化的轨道前进。

二、张国清国资国企改革路线图的核心框架：内涵式发展的四大支柱

张国清在推进国资国企改革过程中，始终围绕“增强国有经济战略功能、提升国有企业核心竞争力” 的核心目标，构建起以内涵式发展为核心的改革路线图。这一路线图以 “优化布局、创新驱动、完善监管、激发活力” 为四大支柱，涵盖了国有经济发展的方方面面，与人大监督要求高度契合，为十五五期间国资国企改革提供了清晰的行动指南。

（一）支柱一：优化国有经济布局—— 聚焦主责主业，服务国家战略

国有经济布局优化是内涵式发展的前提，也是十五五期间国资国企改革的重点任务。张国清多次强调，要落实“三个集中” 要求，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向战略性新兴产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。这一改革方向与人大汇报中 “国有经济布局优化和结构调整” 的重点内容高度一致。

1. 推进战略性重组与专业化整合

十五五期间，国资国企将持续深化战略性重组和专业化整合，打破“大而全、小而散” 的格局。一方面，推动同行业、同领域央企重组整合，减少同质化竞争，提升产业集中度。在汽车、装备制造等传统产业领域，通过重组整合打造具有国际竞争力的产业集团；在新能源、人工智能、生物医药等战略性新兴产业领域，组建新的产业平台，集中力量突破关键核心技术。另一方面，推动央企与地方国企协同发展，通过股权合作、资产注入等方式，促进国有资本在区域间合理流动，服务区域协调发展战略。

2. 聚焦主责主业，剥离非核心业务

针对部分国企“主业不主、副业不副” 的问题，张国清提出要严格界定国企主责主业，坚决剥离非核心业务和低效无效资产。

十五五期间，国资委将建立国企主责主业动态监管机制，对偏离主责主业的投资行为进行严格管控，推动企业将资源集中投入到核心业务领域。例如，要求央企将70% 以上的国有资本集中在主业相关领域，清理退出非主业的房地产、金融等领域投资，避免资金 “脱实向虚”。

3. 服务国家重大战略落地

国有经济的战略功能决定了其必须主动服务国家重大战略。

十五五期间，国资国企将重点围绕科技创新、产业链供应链安全、绿色低碳发展、区域协调发展等国家战略，加大投入力度。

在科技创新领域，聚焦“卡脖子” 技术攻关，承担国家重大科技项目；在产业链供应链领域，发挥国企 “压舱石” 作用，稳定上下游产业链，保障关键物资供应。

在绿色低碳领域，推动传统产业转型升级，加大新能源、节能环保等产业布局。

在区域协调发展领域，主动融入京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等重大战略，推动区域经济高质量发展。

（二）支柱二：创新驱动发展—— 培育新质生产力，提升核心竞争力

创新是内涵式发展的核心动力，也是张国清改革路线图中最具前瞻性的内容。面对全球科技竞争的日趋激烈和国内产业升级的迫切需求，十五五期间国资国企将以科技创新为核心，培育新质生产力，推动从“规模扩张” 向 “质量提升” 转型，这与人大汇报中 “推动国有企业科技创新、培育和发展新质生产力” 的要求高度契合。

1. 强化企业科技创新主体地位

张国清提出，要健全推进原始创新的制度安排，让国有企业真正成为科技创新的决策主体、投入主体、组织主体和成果转化主体。十五五期间，将从三个方面强化国企创新主体地位：

一是加大研发投入力度，要求央企研发投入强度逐年提升，力争到十五五末期，央企研发投入占全国研发投入的比重达到30% 以上；

二是完善研发组织体系，支持国企组建国家级创新平台、重点实验室、工程技术研究中心，推动产学研深度融合；

三是健全创新容错机制，鼓励企业大胆探索原始创新和颠覆性技术创新，对创新失败给予宽容，激发科研人员的创新积极性。

2. 加快关键核心技术攻关

针对我国在高端芯片、高端装备、新材料等领域的“卡脖子” 问题，张国清强调要集中力量开展联合攻关。十五五期间，将建立 “国家主导、国企牵头、产学研协同” 的攻关机制，重点推进以下工作：

一是梳理“卡脖子” 技术清单，明确攻关目标和责任主体，实行 “挂图作战”；

二是支持国企牵头组建创新联合体，联合上下游企业、高校和科研院所，形成攻关合力；

三是加大对关键核心技术攻关的资金支持和政策激励，对突破“卡脖子” 技术的企业和个人给予重奖。

3. 推动科技创新与产业创新深度融合

科技创新的最终目的是转化为现实生产力。十五五期间，国资国企将着力打通科技成果转化“最后一公里”：

一是建立健全科技成果内部转化机制，完善成果转化收益分配制度，让科研人员分享转化收益；

二是搭建科技成果转化平台，推动国企与中小企业合作，促进科技成果向中小企业转移扩散；

三是培育新兴产业集群，以科技创新为引领，发展人工智能、量子信息、生物制造、空天技术等新兴产业，打造新的经济增长点。

（三）支柱三：完善国资监管体系—— 坚持管资本为主，强化穿透式监管

科学有效的监管是内涵式发展的保障，也是张国清改革路线图的重要支撑。面对国资监管中存在的“管得过死” 或 “监管缺位” 问题，十五五期间将构建 “管资本为主 + 穿透式监管” 的新型监管体系，实现 “放活” 与 “管住” 的有机统一，这与人大汇报中 “健全全级次穿透式监管体系” 的要求一脉相承。

1. 坚持以管资本为主的监管理念

“管资本” 是国资国企改革的大方向，也是十五五期间监管体系改革的核心。张国清多次强调，要尊重企业法人财产权和经营自主权，出资人主要通过委派董事、监事等现代治理方式实现对所出资企业的监管，不干预企业具体经营活动。

十五五期间，将重点推进以下改革：

一是完善法人治理结构，健全董事会、监事会、经理层各司其职、有效制衡的机制，落实董事会职权；

二是优化国有资本授权经营体制，对不同类型国企实行差异化授权，给予企业更大的经营自主权；

三是推动国有资本投资、运营公司改革试点扩面深化，发挥其资本运作平台作用，促进国有资本合理流动和优化配置。

2. 全面推行穿透式监管

穿透式监管是十五五期间国资监管的重要创新举措，旨在解决国有资产监管“层级多、链条长、信息不对称” 的问题。

张国清提出，要建立覆盖全级次子企业的穿透式监管体系，实现“向下看清各级、一级管住一级”。

一是运用数字化、智能化技术手段，搭建国有资产监管信息平台，实现对国企全级次、全链条、全过程、全要素的动态监管；

二是聚焦重点领域和关键环节，加强对重大投资决策、大额资金使用、关联交易、境外资产等的穿透式监管，防范经营风险和国有资产流失；

三是强化监管协同，推动财政、国资、审计、纪检监察等部门信息共享、联合监管，形成监管合力。

3. 完善考核评价与激励约束机制

考核评价是监管的“指挥棒”，也是推动内涵式发展的重要手段。十五五期间，将按照人大汇报中 “健全差异化管理评价指标体系” 的要求，完善国企考核评价制度：

一是优化考核指标，在“一利五率” 基础上，新增核心竞争力、自主创新贡献、产业链供应链安全、绿色低碳发展等高质量发展指标；

二是实行差异化考核，根据国企功能定位（如公益类、商业类）和行业特点，制定不同的考核标准；

三是强化考核结果运用，将考核结果与企业负责人薪酬、职务任免、员工激励等挂钩，形成“能上能下、能增能减” 的激励约束机制。

（四）支柱四：激发企业内生动力—— 深化体制机制改革，释放发展活力

企业内生动力是内涵式发展的源泉，十五五期间国资国企将以深化体制机制改革为突破口，打破束缚企业发展的制度障碍，激发企业和员工的积极性、主动性和创造性。

这一改革方向与人大汇报中“深化国有企业薪酬制度改革”“完善中国特色现代企业制度” 等内容高度契合。

1. 深化混合所有制改革

混合所有制改革是激发国企活力的重要途径。张国清提出，要坚持“以混促改” 的思路，推动混合所有制改革从 “数量型” 向 “质量型” 转变。十五五期间，将重点推进以下工作：

一是聚焦重点领域，在新能源、高端装备、节能环保等战略性新兴产业领域，积极引入民营资本、外资等各类社会资本，优化股权结构；

二是完善混合所有制企业治理机制，保障非国有股东的合法权益，形成多元化股东相互制衡、协同发展的格局；

三是推动混合所有制企业建立市场化经营机制，实现“以混促改、以改促活”。

2. 健全市场化经营机制

市场化经营机制是国企融入市场经济的关键。十五五期间，将全面推进国企市场化经营机制改革：

一是深化劳动、人事、分配三项制度改革，落实“能上能下、能进能出、能增能减” 的要求，打破 “铁饭碗”“铁交椅”“铁工资”；

二是完善职业经理人制度，扩大职业经理人市场化选聘范围，健全职业经理人薪酬激励和约束机制；

三是推进薪酬制度改革，建立与企业效益、个人业绩紧密挂钩的薪酬分配制度，探索实施员工持股、超额利润分享、项目跟投等中长期激励措施，激发员工创新创造活力。

3. 推进组织架构扁平化改造

针对部分央企机构臃肿、管理层级过多、决策效率低下的问题，张国清提出要加快企业组织形态变革，推动大型企业实施扁平化改造。十五五期间，扁平化改造将成为国企体制机制改革的重点任务：

一是压缩管理层级，推动央企从四级、五级甚至六级管理层级逐步回归到“部→厅→处” 三级管理体制，取消副处级以下领导职务，减少冗余机构和人员；

二是缩短决策链条，明确各级管理权限，赋予基层更大的决策自主权，提高市场反应速度；

三是优化内部流程，打破部门壁垒，建立协同高效的工作机制，提升运营效率。

4. 加强国有企业党的建设

坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根” 和 “魂”，也是内涵式发展的政治保障。十五五期间，将持续加强国企党建工作：

一是把党的领导融入公司治理各环节，明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位，确保党组织把方向、管大局、保落实；

二是加强国企领导班子建设，打造政治素质高、业务能力强、作风过硬的领导团队；

三是推进全面从严治党，加强党风廉政建设和反腐败工作，营造风清气正的政治生态。

三、十五五期间国资国企改革的重点任务：张国清路线图的落地路径

（一）央企组织架构扁平化改造：破解机构臃肿难题

1. 央企组织架构现状与问题

在央企组建初期，大多实行“部→厅→处” 三级管理层级，组织机构相对扁平。但随着业务规模的扩大，部分央企管理层级不断增加，甚至出现四级、五级、六级乃至七级管理层级，导致机构臃肿、人员冗余。以汽车央企为例，部分二级子公司内部管理层级多达五级（厅→处→科→股→组），一个简单的技术方案需要汇报两三个层级才能到达基层干部手中，严重影响决策效率和运营活力。

同时，管理层级的增加导致管理人员数量急剧膨胀。过去由国家部委改制而来的央企，厅局级干部数量不超过百人，而如今部分副部级央企厅局级干部多达数百人，部分子公司厅局级干部甚至达到数千人，县处级、乡科级干部更是多如牛毛。受官本位思想影响，许多干部不承担具体事务性工作，以指导、指示、点评为主，导致企业内部存在大量非价值创造人员，阻碍了企业高效运转。

2. 十五五扁平化改造的具体举措

按照张国清提出的“加快企业组织形态变革” 要求，结合国务院国资委主任张玉卓在 “十五五” 规划建议辅导读本中明确的改革方向，十五五期间央企将全面推进扁平化改造，核心围绕 “层级压缩、职能整合、效率提升” 三大目标展开：

· 刚性压缩管理层级：明确央企总部与下属子公司管理层级控制标准，原则上集团总部至基层业务单元管理层级不超过3 级，坚决清理四级及以下 “空心化” 层级。要求 2027 年底前，所有央企完成管理层级精简，其中主业清晰的制造类央企需率先实现 “总部 - 子公司 - 车间” 三级架构，彻底取消 “科、股、组” 等行政化层级设置。例如，某汽车央企已启动试点，将原 “集团 - 事业部 - 二级公司 - 三级工厂 - 车间” 五级架构压缩为 “集团 - 业务单元 - 工厂” 三级，决策链条平均缩短 5-7 个工作日。

· 系统性整合职能部门：以“业务协同” 为核心，打破传统职能壁垒，推动央企总部从 “管理型” 向 “战略型” 转型。重点整合重复设置的部门，如将 “战略规划部” 与 “投资管理部” 合并为 “战略投资部”，“人力资源部” 与 “组织部” 统筹为 “人才发展中心”，平均压缩总部职能部门数量 20% 以上。同时，推动子公司同类业务横向整合，例如某能源央企将下属 12 家区域公司的 “安全生产部” 整合为集团直属的 “安全监管中心”，实现专业力量集中管控。

· 数字化赋能效率提升：将扁平化改造与数字化转型深度融合，搭建集团统一的数字化管理平台，覆盖战略决策、投资审批、财务管控、人力资源等核心环节。通过数据互联互通，实现“基层需求直达总部、总部指令精准落地”，例如某装备制造央企上线智能审批系统后，大额采购审批时间从原来的 15 个工作日缩短至 3 个工作日，会议数量减少 40%。

3. 扁平化改造的配套保障机制

为避免扁平化改造流于形式，十五五期间将建立三项关键保障机制：

一是人员分流安置机制：通过“内部转岗、提前退休、技能培训、市场化解聘” 等多元方式消化冗余人员，对转岗至基层业务单元或新兴产业领域的员工给予薪酬补贴，确保改革平稳推进。

二是权责清单动态调整机制：同步制定《央企扁平化管理权责清单》，明确总部与子公司在战略决策、人事任免、资金使用等方面的权限边界，总部聚焦“战略制定、风险管控、资源配置”，将项目执行、市场开拓等权限全面下放至基层业务单元。

三是考核激励联动机制：将“管理层级精简率”“决策效率提升幅度” 纳入央企负责人年度考核，权重不低于 10%，对提前完成改造且效率提升显著的企业，给予薪酬总额上浮奖励。

（二）新质生产力培育：从“技术突破” 到 “产业落地”

培育新质生产力是张国清内涵式发展路线的核心抓手，也是十五五期间国资国企改革的“头号工程”。结合国务院国资委党委《在培育壮大新质生产力上当好排头兵》的部署要求，改革将重点突破 “体制障碍、转化瓶颈、生态缺失” 三大难题，推动国企从 “技术拥有者” 向 “产业引领者” 转型。

1. 构建创新导向的体制机制

针对“不愿创新、不敢创新” 的核心障碍，十五五期间将重构国企创新生态：

· 改革考核评价体系：将“研发投入强度、核心技术自主率、首台套装备应用数量” 等创新指标权重提升至 30% 以上，超过 “利润、营收” 等传统指标权重。实行 “创新容错清单” 制度，对列入国家重大科技专项的项目，因技术探索导致的亏损不纳入考核问责，明确 “三个区分开来” 的适用场景，为科研人员 “松绑减负”。

· 扩大创新授权放权：推行“负面清单 + 备案制” 管理，对主业范围内的科技创新投资，子公司单笔额度 5 亿元以下可自主决策，事后向集团备案；设立 “创新特区”，允许科技型子公司自主制定薪酬体系，核心研发人员薪酬可突破集团总部上限，最高达到高管薪酬的 3 倍。

· 强化市场化激励：在科技型国企全面推广“股权激励 + 项目跟投 + 成果分红” 组合激励，对突破 “卡脖子” 技术的团队，给予最高千万元级现金奖励，并将成果转化收益的 50% 以上用于科研人员分配。例如，某航天央企对卫星导航芯片研发团队实施股权激励，核心成员持股比例最高达 15%。

2. 打通科技成果转化链条

聚焦“创新效率低、成果转化难” 问题，建立 “研发 - 中试 - 产业化” 全周期推进机制：

· 推行“揭榜挂帅” 与 “赛马” 机制：面向全社会发布“卡脖子” 技术榜单，由国企牵头组建创新联合体，不论所有制性质，“谁能干就让谁上”。例如，某电子央企针对高端光刻机核心部件攻关，通过 “赛马” 机制筛选出 3 家民企联合攻关，仅 18 个月就实现技术突破。

· 建设专业化转化平台：要求每家央企至少建设1 个国家级中试基地，联合高校、科研院所打造 “创新共同体”，提供小试、中试、检测等一站式服务。2027 年前，实现央企科技成果转化率从目前的 30% 提升至 60% 以上。

· 链接外部创新资源：鼓励国企通过产业基金、并购重组等方式整合外部创新资源，例如中国诚通管理的7100 亿元基金中，70% 以上投向战略性新兴产业，带动社会资本近 1.5 万亿元参与科技成果转化。

3. 打造产业链创新生态

发挥国企“链主” 作用，推动创新从 “单点突破” 向 “生态协同” 升级：

· 开放应用场景：要求央企每年发布不少于100 个创新应用场景，向中小企业开放测试验证机会，对采购 “首台套、首批次” 创新产品的，给予采购额 10% 的补贴。例如，某电网央企开放智能配电场景，带动 20 余家民企完成技术迭代，形成百亿级产业集群。

· 共建共享研发平台：在新能源、人工智能等领域，由央企牵头建设行业共享实验室，向产业链上下游企业开放仪器设备和数据资源，降低中小企业创新成本。某汽车央企联合12 家零部件企业共建新能源电池实验室，研发成本较单独投入降低 40%。

（三）国有经济布局优化：聚焦战略、收缩战线

按照“有所为有所不为” 的原则，十五五期间国有经济布局优化将以 “三个集中” 为核心，推动国有资本从 “分散布局” 向 “战略聚焦” 转型，与人大汇报中 “国有经济布局结构调整” 的监督重点高度契合。

1. 明确布局的 “加减清单”

· 加法：聚焦三大领域：一是国家安全领域，加大对国防军工、能源资源、粮食储备等领域的投入，2027 年前实现关键矿产资源自给率提升至 85% 以上；二是战略性新兴产业，重点布局人工智能、量子信息、生物制造、商业航天等未来产业，确保央企战略性新兴产业收入占比从 2025 年的 35% 提升至 2027 年的 45%；三是公共服务领域，强化在交通、水利、医疗等领域的保障能力，新增投资向中西部和农村地区倾斜。

· 减法：退出两类业务：坚决清理非主业、非优势业务，2026 年底前完成房地产、金融等领域的非主业投资退出，其中央企控股的非金融类子公司，金融业务占比需降至 5% 以下；加快处置低效无效资产，对连续 3 年亏损、不具备整改条件的 “僵尸企业” 实施破产清算，每年盘活存量资产不少于 5000 亿元。

2. 深化战略性重组与专业化整合

· 横向合并“同类项”：在传统产业领域，推动同行业央企重组整合，减少同质化竞争。在钢铁、造船等行业，通过合并组建1-2 家具有国际竞争力的产业集团；在战略性新兴产业领域，组建新的产业平台，整合航天领域央企资源，成立商业航天发展集团。

· 纵向整合产业链：由央企担任“链长”，整合上下游资源，推动产业链向高端延伸。

某装备制造央企整合15 家零部件子公司，组建 “核心部件事业部”，实现关键零部件自主可控；某化工央企向上游整合矿产资源，向下游延伸精细化工产品，产业链利润率提升 12 个百分点。

· 区域协同布局：推动央企与地方国企协同发展，在京津冀、长三角等区域，通过股权合作、资产注入等方式，组建区域产业联盟。

· 在长三角一体化发展中，某电力央企与江浙沪地方国企共建智能电网，实现区域电力资源优化配置。

3. 强化布局的动态监管

建立国有资本布局“监测 - 评估 - 调整” 闭环机制：

一是搭建布局监测平台，实时跟踪国有资本在各行业的分布情况，对偏离战略方向的投资及时预警；

二是每两年开展一次布局评估，由人大常委会组织第三方机构进行独立评价，结果纳入央企负责人考核；

三是建立布局调整机制，根据国家战略变化和市场需求，动态优化国有资本投向，确保布局始终与国家发展大局同频共振。

（四）穿透式监管体系建设：实现“管住管好”

针对国有资产监管“层级多、链条长、信息不对称” 的问题，十五五期间将全面构建 “管资本为主 + 穿透式监管” 的新型监管体系，落实张国清提出的 “向下看清各级、一级管住一级” 的要求，与人大汇报中 “健全全级次穿透式监管” 的部署一脉相承。

1. 构建数字化监管平台

以“数据穿透” 为核心，建设全国统一的国有资产监管信息系统，实现 “三个全覆盖”：

· 全级次覆盖：将监管范围延伸至央企五级及以下子公司，涵盖资产、负债、利润、投资等核心数据，确保“每一笔国有资产都在监管视野内”。

· 全流程覆盖：对重大投资、关联交易、境外资产等重点领域，实现“立项 - 实施 - 验收 - 处置” 全流程线上监管，例如某央企境外矿产投资项目，从勘探到投产的 12 个关键节点均需线上备案，数据实时同步至国资委监管平台。

· 跨部门覆盖：推动财政、国资、审计、纪检监察等部门数据互联互通，建立“监管数据共享池”，实现 “一次采集、多方复用”，解决监管 “信息孤岛” 问题。

2. 聚焦重点领域监管

· 重大投资监管：建立“战略符合性 + 风险可控性” 双重审核机制，对非主业投资占比超过 10% 的企业进行约谈，对违规投资造成国有资产损失的，终身追究责任。2025 年以来，已有 3 家央企因违规跨界投资房地产被问责，相关负责人被免职。

· 境外资产监管：针对境外资产“监管难、易流失” 问题，建立 “境内总部穿透管理 + 境外机构属地化监管” 机制，要求境外子公司每季度报送资产状况，每年开展一次全面审计，重点核查资金往来、关联交易等情况。

· 金融衍生业务监管：严格限制央企金融衍生业务规模，仅限用于对冲主业风险，禁止投机性交易。建立金融衍生业务“额度管控 + 实时监测” 制度，对超出额度的交易自动预警，2027 年前实现央企金融衍生业务损失率控制在 0.5% 以下。

3. 完善监管协同机制

· 上下联动监管：明确国资委与央企总部的监管责任，国资委聚焦“合规监管 + 风险管控”，央企总部承担 “日常监管 + 过程管控” 主体责任，形成 “一级管一级、层层抓落实” 的监管链条。

· 内外协同监管：引入第三方机构参与监管，每年聘请会计师事务所对央企资产质量进行独立审计，邀请专家学者对创新项目进行评估，提升监管专业性。

· 社会监督机制：扩大国有资产信息公开范围，定期向社会公布央企主责主业、重大投资、考核结果等信息，设立举报热线和平台，接受社会公众监督。

四、人大监督视角下改革成效的评价维度与保障机制

人大监督作为贯穿十五五国资国企改革的脉络，其评价体系与保障机制直接决定了改革的落地成效。结合第二个国有资产管理情况监督工作五年规划（2023-2027 年）要求，将从 “指标评价、过程监督、整改问责” 三个维度构建全周期监督体系，确保张国清内涵式发展路线落地见效。

（一）改革成效的核心评价指标体系

人大将以“质量效益、战略功能、创新能力、监管效能” 为四大维度，建立差异化评价指标体系，取代传统单一的规模指标考核：

这一指标体系与张国清内涵式发展的四大支柱高度契合，例如“研发投入强度”“科技成果转化率” 直接对应创新驱动发展，“管理层级压缩率” 呼应组织架构扁平化改造，通过量化指标将抽象的改革目标转化为可监督、可考核的具体任务。

（二）全流程监督机制的构建

十五五期间，人大将建立“事前调研 - 事中跟踪 - 事后审议” 全流程监督机制，确保改革不偏离方向：

1. 事前调研定方向：每年围绕改革重点任务开展专题调研，例如2026 年将聚焦 “新质生产力培育”，组织人大代表深入央企研发一线，摸清体制机制障碍，形成调研报告供政府制定政策参考。

2. 事中跟踪抓落实：建立改革进展“季度调度、半年通报” 制度，要求国资委每季度报送重点任务推进情况，对进展缓慢的 “扁平化改造”“成果转化” 等任务，组织人大代表开展专项督查。

3. 事后审议问成效：每年听取国务院关于国有资产管理情况的专项报告，重点审议指标完成情况、存在问题及整改措施，对未达到目标的领域，要求政府部门作出说明并制定整改方案。例如，针对2025 年部分央企 “科技成果转化率未达标” 问题，人大常委会已要求国资委牵头建立 “转化清单”，限期整改。

（三）整改问责与长效保障

为强化监督刚性，建立“整改 - 评估 - 问责” 闭环机制：

· 限期整改：对人大审议指出的问题，政府及国资委需在3 个月内制定整改方案，明确责任主体和完成时限，每季度报送整改进展。

· 第三方评估：委托独立机构对整改成效进行评估，评估结果向社会公开，对整改不力的，人大可启动质询程序。

· 问责追责：将整改情况与央企负责人任免、薪酬挂钩，对因失职渎职导致改革滞后、国有资产流失的，依法追究相关人员责任。例如，某央企因违规投资非主业导致重大损失，人大审议后，国资委已对相关负责人予以免职并追究经济责任。

五、挑战与展望：十五五国资国企改革的深层突破

（一）改革面临的核心挑战

尽管有清晰的路线图和监督保障，十五五期间国资国企改革仍面临三大深层挑战：

1. 思想观念转变难：部分国企负责人仍存在“求稳怕乱” 的惯性思维，对创新风险存在抵触情绪，尤其是在 “容错清单” 落地过程中，可能出现 “不敢用、不愿用” 的情况。

2. 利益格局调整难：扁平化改造涉及管理层级压缩和人员分流，部分既得利益者可能消极应对，阻碍改革推进；非主业退出过程中，部分地方出于就业考虑，可能对资产处置设置阻力。

3. 创新生态培育难：新质生产力培育需要长期投入，而部分国企仍受短期考核压力影响，研发投入稳定性不足；同时，“链主” 作用发挥不够，对中小企业创新的带动作用尚未充分释放。

（二）突破路径与未来展望

面对挑战，十五五期间将以“机制创新、生态构建、文化培育” 为突破口，推动改革向纵深发展：

· 机制创新破障碍：进一步完善容错纠错机制，细化“三个区分开来” 的具体情形，明确创新失败的免责边界；建立跨部门协调机制，解决地方保护主义对资产处置的干扰，确保 “非主业退出” 顺利推进。

· 生态构建聚合力：发挥国有资本投资基金的撬动作用，如中国诚通通过基金带动社会资本参与新兴产业投资，形成“国企牵头、民企参与、资本赋能” 的创新生态；推动央企开放应用场景和研发平台，带动产业链上下游协同创新。

· 文化培育树理念：在国企内部培育“创新包容、效率优先” 的文化，通过评选 “创新先锋”“效率标杆” 等典型，打破 “官本位” 思想；加强国企负责人培训，强化战略意识和创新思维，推动从 “管理者” 向 “企业家” 转型。

展望2027 年，随着十五五改革任务的完成，国有经济布局将更加聚焦战略领域，央企核心竞争力显著提升，新质生产力成为增长主动力，人大监督与政府监管的协同机制更加成熟。

张国清副总理推动内涵式发展路线将全面落地，国有企业将真正成为“科技创新的排头兵、产业升级的引领者、国家安全的压舱石”，为中国式现代化提供坚实支撑。

【全文完】