文/华彩咨询 白万纲

前言

为什么说外挂电梯，加做立体停车库，集资设维保基金，强化监测与危房改造，打造丐版邻里中心不是老旧校区改造的正解，集资重建才是关键？

一、结构性安全隐患难以通过局部改造根治

老旧小区多建于20 世纪中后期，普遍采用预制板结构，设计寿命仅 30-40 年，部分建筑已超期服役 20 余年。这类房屋存在三大致命缺陷：

1）抗震能力薄弱：原抗震标准仅为新建建筑的1/3；

2）基础沉降严重：部分房屋因沉降导致防盗门无法正常关闭，需通过锉刀切削边缘才能使用；

3）管线老化无解：非成套住宅无独立厨卫，共用排水系统堵塞率年均超40%。

局部改造如加固虽能延长20 年寿命，但多次加固的综合成本不比重建低，且无法解决墙体裂缝、隔音差等根本问题。

二、功能迭代需求倒逼空间重构

当前改造措施存在明显功能短板：

1）外挂电梯破坏建筑整体性：北京某小区加装电梯后，导致楼梯间墙体出现新裂缝，维修费用增加30%；重庆某小区仅加装电梯一项，政府补贴占比达 70%，且无后续收益来源，导致改造后维护资金缺口逐年扩大。

2）立体停车库利用率低下：重庆某小区机械式停车库因空间设计不合理，实际使用率不足50%，后期维护成本高昂重庆市住房和城乡建设委员会；

3）邻里中心服务碎片化：洛阳涧西区调研显示，76 个邻里中心中仅 32% 能满足居民日常需求，多数存在功能单一、运营不善问题中共中央社会工作部。

三、常规改造与重建资金平衡机制存在本质差异

常规改造依赖“政府财政 + 维修基金” 的线性投入，而重建可构建多元收益闭环：且受限于《住宅专项维修资金管理办法》关于动用比例的严格限制，且缺乏市场化融资渠道。

1）土地增值反哺：杭州浙工新村通过容积率提升（从1.8 增至 2.5），新增房源销售收益覆盖 34% 的建设成本；

2）长期运营收益：宜昌项目将配套商业（便利店、健身房）和停车位经营权打包，形成年均200 万元的持续现金流；

3）居民资产增值：浙工新村居民原址置换后，房屋市场价值从2.5 万元 /㎡提升至 4.2 万元 /㎡，户均资产增值约 120 万元。

四、政策支持体系发生根本转变

国家层面已建立重建专项政策框架：

1）规划弹性突破：自然资源部允许重建项目放宽建筑间距、日照标准等指标，宜昌望洲岗项目车位配建标准从1:0.8 调整为 1:1，且无需补缴土地价款；

2）金融工具创新：浙江推出“城市更新贷”，利率较基准下浮 20%，贷款期限最长 30 年，杭州项目通过该工具获得 1.2 亿元融资；

3）产权归集创新：宜昌试点“一二级联动” 模式，居民委托联合社统一注销产权，以净地出让方式引入开发商，实现 “零拆迁成本” 改造。重建模式可实现系统性功能升级：

4）宜昌望洲幸福里项目通过整合零散地块，新增地下车库（车位比1:1）、社区食堂、托育中心等设施，公共服务面积占比从 8% 提升至 25%。

5）杭州浙工新村重建后，户型从一梯四户优化为一梯三户，南北通透率达100%，并配套建设智能充电桩和雨水花园。

6）长沙雨花区“四原” 重建项目显示，原址重建后房屋抗震性能提升至现行标准，得房率从 65% 提高到 80%，每平方米综合成本仅 2950 元。

五、社区治理模式实现质的飞跃

重建过程可重塑基层治理生态：

1）居民主体地位确立：宜昌望洲岗项目成立“危旧房合作改造联合社”，从方案设计到施工监管全程由居民主导，方案迭代 7 版才最终通过；

2）利益协调机制创新：浙工新村建立“扩面收益共享” 机制，超面积部分按市场价 34520 元 /㎡出售，收益优先用于公共设施建设；

3）长效管理基础夯实：北京八角路项目通过重建同步引入“酬金制” 物业管理，物业费收缴率从 40% 提升至 92%央广网。

对比常规改造，居民多处于被动接受状态，改造后因缺乏参与感导致物业费收缴困难，形成“改造 - 失管 - 再改造” 的恶性循环。集资重建通过空间重构、资金闭环、政策创新和治理升级的四维联动，从根本上破解了老旧小区改造的结构性矛盾。

尽管存在居民动员难度大、前期投入高等挑战，但北京、杭州、宜昌等地的实践证明，只要建立合理的利益分配机制和风险共担体系，完全可以实现“政府少花钱、居民得实惠、城市提品质” 的多赢局面。

在此背景下，老旧小区原地住户集资重建模式应运而生。这种以居民为主体、资金共担、利益共享的更新方式，不仅破解了资金短缺、需求错位、推进受阻等传统改造难题，建议优先在D 级危房集中、居民改造意愿强烈的区域推广该模式，并通过容积率奖励、税收优惠等政策进一步降低实施门槛。

下面，我们就这个话题展开说一说。

一、时代必然：集资重建成为核心选项的底层逻辑

老旧小区原地住户集资重建并非偶然出现的改造模式，而是政策导向、现实需求、市场规律三重因素共同作用的必然结果。它既回应了城市高质量发展的客观要求，又解决了传统改造模式的固有弊端，更契合了居民对美好生活的向往，其核心选项地位的形成具有深刻的时代背景与现实基础。

（一）政策赋能：从顶层设计到地方实践的制度支撑

近年来，国家层面密集出台政策，为老旧小区集资重建提供了清晰的制度指引。2024 年国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，明确将社区自主更新作为老旧小区改造的重要方向，鼓励居民参与出资与决策。2025 年《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》更是首次在中央层面明确支持 “老旧住房自主更新、原拆原建”，标志着这一模式正式纳入国家战略范畴。

地方层面的政策创新则进一步打通了实践堵点。北京市2020 年出台《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》，成为全国首个系统性规范原址重建的政策文件，明确了 “居民出资、政府补贴、社会参与” 的资金筹措模式，并允许适当扩建以保障项目可行性。江西省 2025 年审议通过的《江西省城市更新条例》，更是以省级立法形式明确老旧房屋可自主更新、原拆原建，允许利用住房公积金、维修资金支持项目实施，并简化小微项目审批流程。从中央到地方的政策体系逐步完善，为集资重建提供了从立项审批到资金支持的全链条保障。

（二）现实倒逼：传统改造模式的困境与突围需求

长期以来，我国老旧小区改造主要依赖两种路径，但均已难以适应新时代需求。一是“基础整治” 模式，通过修屋顶、换管线、刷外墙等小修小补改善环境，但无法解决建筑结构老化、户型不合理、缺乏电梯等根本性问题。北京石景山区八角路 22 号楼曾先后进行 3 次基础整治，仍未能解决墙体开裂、冬季漏风等问题，居民改造诉求持续强烈。二是 “拆迁重建” 模式，通过政府主导征收、房企开发建设实现更新，但该模式不仅带来巨额财政压力，更导致大量原住民外迁，破坏了原有社区网络与社会资本。

集资重建模式则有效破解了上述困境。从资金维度看，它通过“居民出一点、政府补一点、企业担一点” 的多元筹措方式，减轻了财政单一投入的压力。宜昌市望洲岗 10 号院项目总投资 6300 万元，居民出资占比 8.9%，政府补贴占比 36.5%，剩余部分通过企业运营收益弥补，实现了资金平衡。从效果维度看，它通过彻底拆除重建，从根源上解决结构安全、功能缺失等问题，杭州浙工新村重建后，居民住房面积从平均 76 平方米扩至 106 平方米，且全部配备电梯与地下车位，居住品质实现质的飞跃。从社会维度看，原地重建保障了居民 “原址安居”，避免了社区解体，宜昌葛洲坝片区通过集资重建模式，保留了原有邻里关系，社区和谐度较改造前提升 60%。

（三）价值契合：居民、城市与社会的多元利益统一

集资重建模式实现了居民、城市、社会三方利益的有机统一，展现出显著的综合价值。对居民而言，最直接的收益是资产保值增值与居住品质提升。广州花都区集群街2 号居民通过每户出资约 30 万元参与重建，不仅彻底告别了 D 级危房，房屋市场价值较改造前提升 40% 以上，且实现了 “危楼变新房” 的居住升级。上海彭浦新村的原拆原建项目更是实现 “拆一还一、产权归零”，居民无需额外出资即可获得全新住房，产权年限重新计算 70 年，资产价值大幅提升。

对城市而言，集资重建是实现“内涵式发展” 的重要路径。在土地资源日益紧张的背景下，通过原地重建激活存量用地，无需新增建设用地即可提升城市空间品质。北京、上海等一线城市核心区通过该模式，使老旧片区容积率在合理范围内优化，公共空间占比平均提升 15%，有效缓解了 “城市病”。同时，这种模式避免了 “大拆大建” 带来的城市面貌同质化，保留了老城区的历史记忆与文化脉络，如苏州姑苏区通过集资重建，既改善了居民居住条件，又保护了古城风貌特色。

对社会而言，集资重建推动了基层治理能力的提升。项目实施过程中，居民需通过民主协商凝聚共识、成立组织、监督建设，这一过程培育了居民的公共精神与参与能力。宜昌市望洲岗10 号院居民自发成立 “危旧房合作改造联合社”，通过 7 轮方案迭代达成共识，不仅保障了项目顺利实施，更构建了 “民事民议、民事民办” 的社区治理新范式。国家发改委调研显示，参与集资重建的社区，居民对基层治理的满意度较改造前平均提升 35 个百分点。

二、模式解构：集资重建的运行机制与实践样本

老旧小区原地住户集资重建并非单一模式，而是在实践中形成了“居民主导、政府引导、企业参与” 的多元协同机制，不同城市根据自身特点演化出各具特色的实践样本。其核心运行逻辑可概括为 “共识凝聚 — 资金筹措 — 组织实施 — 利益分配” 四个环节，每个环节均体现了 “共建共治共享” 的治理理念。

（一）核心运行机制：从共识到落地的全流程闭环

1. 共识凝聚：民主协商奠定基础

共识凝聚是集资重建的首要环节，直接决定项目成败。由于涉及出资额度、户型设计、建设标准等多重利益诉求，需通过多层次协商形成共识。宜昌市望洲岗32 号院初期因居民不理解政策，48 户仅 8 户同意，项目被迫搁浅；而相隔不远的 10 号院居民因居住需求迫切，在退休工程师张顺江的带动下，通过 “算清经济账、讲明政策利” 的方式，两周内签约率即达 80% 以上，为项目启动奠定基础。

实践中，共识凝聚通常采用“三级协商” 机制：社区层面组织政策宣讲会，解读改造方案与资金测算；楼栋层面成立业主代表小组，收集个性化需求；户内层面通过家庭协商统一意见。南京市虎踞北路项目虽因产权复杂一度受阻，但通过 “一户一策” 协商，最终达成 90% 以上的同意率。国家发改委数据显示，建立规范协商机制的项目，共识达成时间平均缩短 30%，矛盾纠纷发生率降低 60%。

2. 资金筹措：多元共担保障可行

资金筹措是集资重建的核心难题，目前已形成“居民主体、政府补贴、企业补充” 的成熟模式，不同项目的出资比例根据实际情况动态调整。

居民出资：作为核心资金来源，通常根据房屋原面积、新增面积及建设标准核算。杭州浙工新村项目中，548 户居民总出资约 5 亿元，占总投资的 80% 以上，户均出资约 91 万元，主要用于房屋建设成本。广州花都集群街 2 号项目因房屋为 D 级危房，且居民经济能力有限，户均出资约 30 万元，占总投资的 45%。

政府补贴：以专项奖补形式定向支持，重点覆盖公共配套与政策优惠。宜昌望洲岗10 号院获得政府专项补贴 2300 万元，主要用于基础设施配套建设。北京市对丰台区、西城区的重建项目，按原建筑面积给予 5786 元 / 平方米的补助，并参照 “二类经济适用房” 政策办理产权手续。

企业补充：通过经营性收益平衡资金缺口，常见方式包括剩余房源销售、物业长期运营等。宜昌西陵城发集团通过对望洲岗10 号院剩余房源销售及车位、充电桩等配套运营，弥补了 3430 万元的资金缺口，实现项目收支平衡。

为解决困难家庭出资问题，多地创新推出支持政策。广州花都区为资金紧张家庭联系低息贷款，年利率仅3.8%，最长贷款期限达 10 年。江西省则允许提取住房公积金与维修资金用于集资，单个家庭最高可提取额度达 20 万元。

3. 组织实施：多元协同推进建设

组织实施阶段通常采用“居民自治组织 + 专业机构 + 政府监管” 的三方协同模式。居民层面成立 “合作改造联合社”“业主自治委员会” 等组织，作为项目实施主体，负责对接各方、监督进程。宜昌望洲岗 10 号院成立的危旧房合作改造联合社，不仅参与方案设计，还直接作为产权归集主体对接市场，成为居民与企业间的 “桥梁”。

专业机构则提供技术支撑与建设执行，包括设计单位、施工企业、监理机构等。杭州浙工新村项目通过公开招标选定具有一级资质的施工企业，居民代表全程参与材料验收、质量监督，确保建设标准达标。政府层面则履行监管与服务职能，在规划审批、质量监督等环节提供支持，如宜昌市自然资源和规划部门根据《支持城市更新的规划与土地政策指引》，对项目停车位等指标适当放宽，保障方案落地。

4. 利益分配：公平公正实现共享

利益分配主要涉及房屋产权、面积核算与配套权益三个方面，核心原则是“原面积保底、新增面积合理认购、公共权益共享”。在产权方面，上海彭浦新村、苏州姑苏区等项目均实现 “产权年限重新计算”，居民获得 70 年全新产权。在北京马家堡路 68 号院项目中，原仅享有居住权的公房居民，改造后获得经济适用房产权，资产价值显著提升。

面积核算通常采用“拆一还一” 基础上的自愿扩面模式。杭州浙工新村实行 “原面积无偿返还、新增面积按成本价认购”，居民可根据需求选择 65-117 平方米的 7 种户型，既保障了基本居住需求，又满足了改善需求。公共配套权益则实行全员共享，宜昌望洲岗 10 号院重建后新增的 75 个车位、社区活动中心等配套设施，由全体居民共同使用，通过业主大会制定管理规则。

（二）典型实践样本：不同城市的模式创新与经验

1. 宜昌模式：“政府引导 + 联合社操盘 + 企业兜底”

宜昌市作为中西部城市代表，针对葛洲坝片区304 栋危旧房改造需求，创新形成 “共治、共建、共享” 的集资重建模式。其核心特点是政府搭建平台、居民自主决策、企业负责实施。在资金方面，严格遵循 “居民出三分之一、政府补三分之一、企业收益补三分之一” 的比例，确保项目可持续。

该模式的关键创新在于“危旧房合作改造联合社” 的设立，由居民自主选举代表组成，作为项目唯一主体对接政府与企业，实现了 “居民的事自己说了算”。在望洲岗 10 号院项目中，联合社先后否决 6 版设计方案，最终推动企业将户数从 144 户缩减至 74 户，车位从 68 个增加至 75 个，户型优化为南北通透的一梯三户，充分保障了居民利益。目前，该模式已在宜昌 6 个试点项目推广，覆盖 2600 余户居民，成功率达 100%。

2. 杭州模式：“居民主体 + 高比例出资 + 品质升级”

杭州市浙工新村项目是东部发达城市集资重建的典型代表，其核心特征是居民作为绝对出资主体，通过高投入实现居住品质的跨越式提升。该项目涉及13 幢危旧房、548 户居民，总投资约 6.2 亿元，其中居民自筹近 5 亿元，占比超 80%，其余资金来自旧改、加梯等政策性补贴。

由于居民出资比例高，对项目品质的话语权更强。重建后的小区规划为7 幢 11 层小高层，设置 400 多个地下停车位，配备智能安防、社区服务中心等配套设施，并提供 7 种户型供居民选择。项目交付后，居民满意度达 98%，不少居民表示 “花这笔钱实现了三代同堂的愿望，非常值得”。该模式证明，在居民经济能力较强的城市，高比例自筹资金可快速推进项目实施，并实现高品质改造目标。

3. 广州模式：“小体量突破 + 精准帮扶 + 快速推进”

广州市花都区集群街2 号项目则代表了小规模危旧房集资重建的实践路径，具有 “户数少、推进快、帮扶实” 的特点。该项目仅涉及一栋 5 层 D 级危楼，26 户居民，总投资约 800 万元，户均出资 30 万元，由于规模小、共识易达成，从资金筹集到开工建设仅用 6 个月时间。

针对部分居民资金困难的问题，当地政府采取“一户一策” 精准帮扶：为 3 户低保家庭申请专项补助，为 8 户中等收入家庭协调低息贷款，有效保障了资金筹措到位。同时，政府简化审批流程，将规划许可、施工许可等环节办理时间从常规的 180 天压缩至 90 天，确保项目快速落地。这种小体量突破模式为城市零散危旧房改造提供了可复制的经验。

4. 北京模式：“政策先行 + 规范运作 + 产权激励”

北京市作为政策创新前沿，其集资重建模式以“制度完善、流程规范” 为核心优势。早在 2020 年，北京就出台专项政策，明确危旧楼房改建的资金来源、审批流程、产权处理等关键问题，为项目实施提供清晰指引。在资金方面，形成 “市、区政府补助 + 居民出资 + 产权单位出资” 的多元模式，如马家堡路 68 号院项目中，三者出资比例为 20:55:25，责任划分清晰。

产权激励是北京模式的核心吸引力。政策明确规定，改造后房屋可参照经济适用房等政策办理产权，解决了居民的后顾之忧。石景山区八角路22 号楼项目中，原公房居民通过出资参与重建，不仅获得全新住房，更取得完整产权，资产价值提升近 3 倍。目前，北京已在 12 个项目中推广该模式，签约率均达 85% 以上，为超 2000 户居民改善了居住条件。

三、价值维度：集资重建对城市发展的多维赋能

老旧小区原地住户集资重建的价值远超住房改造本身，它不仅是一项民生工程，更是推动城市高质量发展、创新基层治理、稳定房地产市场的重要抓手，在多个维度为城市发展注入新动能。

（一）民生改善：从“住有所居” 到 “住有优居” 的跨越

集资重建最直接的价值是彻底改善居民居住条件，实现从“有房住” 到 “住得好” 的质变。从安全维度看，它根除了危旧房屋的结构隐患，广州花都区集群街 2 号项目拆除的 D 级危房，曾因墙体开裂、漏水严重无法居住，重建后房屋抗震等级达到 8 级，彻底消除安全风险。据住建部数据，通过集资重建改造的房屋，结构安全隐患消除率达 100%，消防设施达标率从改造前的不足 30% 提升至 100%。

从功能维度看，重建后的小区全面补齐配套短板。杭州浙工新村重建前无电梯、无停车位、无燃气管道，居民“爬楼难、停车难、做饭难” 问题突出；重建后不仅实现 “电梯全覆盖、燃气全入户”，还配套建设 400 多个地下停车位、社区养老服务站、生鲜便利店等设施，居民生活便利度大幅提升。宜昌望洲岗 10 号院则通过优化户型设计，将原来 “一梯四户、南北不通透” 的老旧户型，改造为 “一梯三户、采光充足” 的现代户型，居住舒适度显著改善。

从资产维度看，集资重建实现了居民财产的保值增值。上海彭浦新村居民无需额外出资，通过原拆原建获得全新住房，产权年限重新计算，房屋市场价值较改造前提升50% 以上。北京马家堡路 68 号院居民通过出资参与重建，房屋单价从改造前的 4.5 万元 / 平方米升至 6.8 万元 / 平方米，户均资产增值超 200 万元。这种资产增值效应，进一步激发了居民参与改造的积极性。

（二）城市治理：从“政府主导” 到 “共建共享” 的转型

集资重建推动了城市更新治理模式的根本性变革，构建了“居民主体、政府引导、社会参与” 的多元治理体系。在决策环节，居民从 “被动接受” 变为 “主动参与”，宜昌望洲岗 10 号院项目通过 7 轮居民协商优化设计方案，将 “企业想建的” 转变为 “居民想要的”，避免了传统改造中 “政府花钱、居民不满意” 的困境。

在实施环节，自治组织的建立提升了基层治理能力。“危旧房合作改造联合社”“业主自治委员会” 等组织不仅承担了项目管理职能，更成为常态化社区治理的重要力量。宜昌市葛洲坝片区新成立的 21 个联合社，在项目完工后转型为社区议事平台，累计解决居民日常诉求 300 余件，推动社区治理效率提升 40%。国家发改委调研显示，参与集资重建的社区，居民参与公共事务的积极性较改造前提升 70%，邻里矛盾发生率下降 55%。

在监管环节，多元监督机制保障了项目质量与资金安全。杭州浙工新村项目建立“居民代表 + 监理机构 + 政府部门” 的三重监督机制，居民代表全程参与材料验收、隐蔽工程检查等关键环节，确保建设标准不打折扣。广州花都区集群街 2 号项目则通过公示资金使用明细、施工进度等信息，实现 “阳光建设”，居民满意度达 95% 以上。

（三）城市发展：从“增量扩张” 到 “存量激活” 的升级

在土地资源日益紧张的背景下，集资重建成为城市“内涵式发展” 的重要路径，通过激活存量用地实现空间品质提升。从土地利用看，该模式无需新增建设用地，仅通过优化原有地块规划，即可提升空间利用效率。北京、上海等一线城市核心区的集资重建项目，在保障居民原地安置的前提下，平均增加公共空间 15%、绿地面积 10%，有效缓解了 “拥挤效应”。

从城市风貌看，集资重建实现了“新旧融合” 的有机更新。苏州姑苏区在项目实施中，要求新建建筑风格与古城风貌保持一致，既改善了居住条件，又保护了历史文脉。宜昌葛洲坝片区则通过统一规划，将分散的危旧房改造为配套完善的现代化社区，片区面貌焕然一新，周边公共服务设施利用率提升 30%。

从可持续性看，集资重建推动了城市功能的优化升级。重建后的小区普遍融入绿色低碳、智慧社区等现代理念，杭州浙工新村采用节能门窗、太阳能路灯等绿色技术，居民人均能耗较改造前下降25%。宜昌望洲岗 10 号院引入智能充电桩、智慧安防等系统，成为 “智慧社区” 试点，居民生活便捷度与社区安全系数显著提升。这种存量激活模式，为城市高质量发展提供了可持续的实现路径。

（四）市场稳定：从“供需冲击” 到 “平稳升级” 的平衡

集资重建对房地产市场具有“稳预期、优结构、防风险” 的积极作用。与传统棚改 “大拆大建” 带来大量新增房源不同，集资重建以 “原地安置” 为主，仅通过少量剩余房源销售平衡资金，对区域房地产市场供需冲击极小。宜昌市望洲岗 10 号院项目仅销售 30% 房源用于资金平衡，未对周边房价造成明显影响，片区房价保持稳定波动。

从市场结构看，集资重建提升了存量住房品质，优化了房地产市场供给结构。近年来，老旧住宅因品质落后，价格跌幅显著大于新房与次新房，而通过集资重建，这类住房既能保留“地段优势”，又能实现品质升级，有效遏制了价值下滑趋势。北京西城区、上海静安区等核心城区的实践显示，集资重建后的小区房价较周边未改造小区高出 15%-20%，但仍处于合理区间。

从风险防控看，集资重建避免了传统棚改带来的政府债务风险与房企资金压力。该模式通过多元资金筹措，将财政投入控制在可承受范围内，宜昌市葛洲坝片区改造总投资中，政府补贴占比仅30%，远低于传统棚改 60% 以上的财政投入比例。同时，企业仅通过运营收益获取合理回报，无需承担大规模开发风险，降低了房地产市场波动对企业的冲击。

四、现实挑战：集资重建推广中的瓶颈与制约

尽管集资重建模式展现出显著优势，但在全国范围内推广仍面临一系列现实挑战。从实践来看，这些挑战主要集中在共识凝聚、资金筹措、政策配套、实施管理四个层面，既有居民层面的认知与能力问题，也有政府层面的制度与服务短板，更有市场层面的参与动力不足问题。

（一）共识凝聚难：利益分化与认知差异的双重阻碍

共识凝聚是集资重建的第一道难关，由于居民年龄结构、经济状况、产权类型存在差异，利益诉求分化明显，导致协商成本高、达成共识难。从产权维度看，部分老旧小区存在“一房多户”“公私混合产权” 等问题，产权主体复杂导致决策效率低下。南京市虎踞北路项目涉及 21 个自有产权人和 5 个产权单位，仅产权归集就耗时 18 个月，且因部分产权人反对，至今未完成产权证办理。

从经济维度看，居民出资能力差异导致诉求分化。高收入家庭希望通过增加投资实现品质升级，低收入家庭则担心“无力承担、得不偿失”。成都中央花园二期项目中，30% 的居民因经济困难拒绝出资，60% 的居民反对高标准建设，最终因无法达成共识导致项目停滞。广州花都区集群街 2 号项目虽成功推进，但也有 4 户居民因资金问题一度犹豫，最终通过政府帮扶才达成共识。

从认知维度看，部分居民对政策理解存在偏差，将集资重建与传统棚改混淆。宜昌市望洲岗32 号院初期仅有 16.7% 的居民同意改造，主要原因是居民认为 “应该政府出钱改造，自己不该出资”，且担心 “出资后权益无保障”。国家发改委调研显示，约 45% 的居民对集资重建政策存在认知误区，28% 的居民担心 “钱花了、房没建好”，认知偏差成为共识凝聚的重要障碍。

（二）资金筹措难：多元主体出资意愿与能力不足

资金筹措是集资重建的核心瓶颈，尽管形成了多元筹措模式，但各主体均存在出资意愿或能力不足的问题。居民层面，经济承受能力差异导致出资难度不一。杭州浙工新村项目户均出资约91 万元，对高收入家庭压力较小，但对工薪家庭仍是不小负担，该项目中有 15% 的居民通过 “卖房筹款 + 贷款融资” 方式解决资金问题。对中西部城市居民而言，出资压力更大，宜昌望洲岗 10 号院户均出资约 22 万元，仍有 3 户居民需通过亲属借款才能凑齐资金。

政府层面，财政压力较大导致补贴力度有限。近年来，地方政府债务压力持续加大，老旧小区改造专项补贴增长放缓。2025 年全国城镇老旧小区改造专项补助资金同比增长仅 8%，远低于 2020 年 25% 的增速。部分中西部城市更是因财政紧张，将补贴比例从 30% 降至 15%，进一步增加了居民与企业的出资压力。

社会资本层面，盈利模式不清晰导致参与动力不足。集资重建项目通常规模小、周期长、收益低，难以吸引房企等社会资本参与。北京市马家堡路68 号院项目因受容积率限制，无法通过规模化运营回收成本，最终社会资本未能参与，资金缺口只能由产权单位弥补。宜昌市望洲岗 10 号院虽引入企业参与，但企业仅能通过剩余房源销售与长期运营获得收益，投资回报率仅 3.5%，低于房地产行业平均水平。

（三）政策配套难：制度不完善与标准不统一

政策配套不足是制约集资重建推广的重要因素，主要表现为制度不完善、标准不统一、审批流程繁琐。制度层面，缺乏全国统一的产权处理、收益分配等规范，各地执行标准差异较大。上海彭浦新村项目实现产权年限重新计算，但多数城市仍未明确产权处理政策，导致部分居民担心“产权不清、后续维权难”。北京市对重建后房屋按 “二类经济适用房” 管理，而杭州、广州则按 “商品房” 管理，政策差异影响了居民参与意愿。

标准层面，容积率、日照、停车位等规划指标缺乏弹性。部分老旧小区地块狭小，按现行规划标准难以实现合理布局。宜昌市望洲岗10 号院项目初期因停车位指标不满足标准，方案险些未获审批，最终通过援引自然资源部 “城市更新指标放宽” 政策才得以解决。南京市虎踞北路项目则因消防标准不达标，验收受阻，导致项目建成后无法交付使用。

审批层面，流程繁琐、部门协调难导致项目周期延长。集资重建项目需经过发改、规划、住建、消防等多个部门审批，涉及环节多、耗时久。厦门湖滨一里项目业主通过两年努力达成共识，但因审批流程超出政策有效期，最终未能实施改造。据统计，传统审批流程平均耗时180 天，部分项目甚至长达 1 年以上，严重影响了居民参与积极性。

（四）实施管理难：专业能力不足与监督机制缺失

集资重建对组织协调与专业管理能力要求较高，而居民自治组织与基层政府普遍存在能力不足问题。居民层面，缺乏专业的项目管理、工程监督、资金核算能力。多数“合作改造联合社” 由退休人员、普通居民组成，对图纸审核、质量监督等专业环节难以把控，容易出现 “花了钱、没办好” 的问题。北京某项目因居民监督不到位，施工单位偷工减料，导致房屋出现渗漏问题，引发集体维权。

政府层面，基层部门缺乏统筹协调能力。集资重建涉及多个部门职责，但街道、社区等基层单位缺乏牵头协调权限，导致“部门之间相互推诿、政策执行碎片化”。宜昌市初期试点中，因街道与规划部门沟通不畅，方案修改多次仍未通过，最终成立区级工作专班才解决问题。国家发改委调研显示，60% 的项目存在部门协调不畅问题，平均导致工期延长 3 个月以上。

监督层面，缺乏有效的约束与惩戒机制。对少数居民“搭便车”“拒出资” 等行为，目前尚无明确惩戒措施，影响了项目推进。南京市虎踞北路项目中，个别居民拒缴后续工程款，且抢先入住阻碍验收，导致整个项目产权证办理受阻。部分项目中，少数居民在施工中提出不合理要求，影响工程进度，而自治组织因缺乏执法权，无法有效约束。

五、优化路径：推动集资重建规模化推广的对策建议

推动老旧小区原地住户集资重建模式规模化推广，需针对实践中的突出问题，从政策体系、机制创新、能力建设三个层面精准发力，构建“居民愿参与、政府能支撑、企业肯投入” 的可持续发展生态。

（一）完善政策体系：构建全链条制度保障

1. 出台国家层面指导规范

建议由住建部牵头，出台《城镇老旧小区集资重建管理办法》，明确统一的实施标准与操作流程。在核心界定上，清晰区分“原拆原建” 与 “拆迁重建”“基础整治” 的边界，明确适用范围与条件；在规划指标上，制定弹性标准，允许城市更新项目在保障安全的前提下，适当放宽容积率、日照、停车位等指标；在产权处理上，统一明确 “原面积产权不变、新增面积合规确权、产权年限合理衔接” 的处理原则，消除居民权益顾虑。

2. 健全资金支持政策

建立差异化的财政补贴机制，对中西部地区、低收入群体占比高的项目提高补贴比例，将补贴范围从基础设施延伸至困难家庭出资帮扶。扩大金融支持力度，鼓励银行推出“老旧小区更新贷”，实行低利率、长期限政策，最高贷款额度可覆盖居民出资的 70%，并允许提取住房公积金、维修资金用于集资。探索市场化融资工具，支持符合条件的项目发行城市更新 REITs，通过长期运营收益偿还资金。

3. 优化审批服务流程

推行“一站式” 审批服务，在政务服务中心设立城市更新专窗，整合发改、规划、住建等部门审批事项，实现 “一窗受理、并联审批、限时办结”。对小型项目实行 “备案制” 管理，将审批时间从 180 天压缩至 90 天以内。建立 “容错纠错” 机制，对因政策探索出现的非原则性问题，不予追究相关单位责任，鼓励地方创新实践。

（二）创新运行机制：提升项目实施效率

1. 构建分层共识凝聚机制

建立“社区宣讲 — 代表协商 — 户内沟通” 的分层工作体系，组建由政策专家、律师、设计师组成的专业服务团队，全程提供咨询服务。针对产权复杂项目，探索 “产权归集信托” 模式，由居民委托信托机构统一管理产权，降低协商成本。对经济困难家庭，建立 “补贴 + 贷款 + 众筹” 的多元帮扶机制，如广州花都区的低息贷款政策、北京的产权激励措施，确保其 “愿出资、能出资”。

2. 培育多元参与市场生态

建立“城市更新服务商” 名录库，筛选具有资质的施工企业、监理机构、运营公司，为项目提供专业服务，并给予税收减免、融资优先等政策支持。创新企业参与模式，鼓励企业通过 “建设 + 运营” 一体化方式参与项目，获得长期收益，如通过运营社区商业、停车位、充电桩等配套设施实现盈利，提高参与积极性。引入公益组织参与，为居民自治组织提供项目管理、资金核算等专业支持。

3. 健全监督约束机制

建立“全过程公示” 制度，要求项目从方案设计、资金使用到工程验收的所有环节均向居民公示，接受社会监督。完善居民自治章程，明确居民权利义务，对拒不履行出资义务、阻碍项目实施的居民，可通过法律诉讼、产权限制等方式约束。建立 “信用评价” 体系，对参与项目的企业、监理机构实行信用评级，评级结果与后续项目参与资格挂钩。

（三）强化能力建设：夯实可持续发展基础

1. 提升居民自治能力

开展“社区更新能力培训”，重点培训居民代表的项目管理、协商沟通、质量监督等技能，每期培训不少于 30 课时。建立 “专家进社区” 制度，组织建筑师、工程师、律师等专业人士定点帮扶，全程指导项目实施。推广宜昌 “联合社” 模式，规范自治组织的组建与运作，明确其决策、管理、监督的权责边界。

2. 加强基层政府履职能力

在街道层面设立“城市更新工作站”，配备专职人员，负责项目协调、政策落实、矛盾化解等工作。建立 “部门联动” 机制，由区级政府牵头，每月召开发改、规划、住建等部门联席会议，解决项目推进中的难点问题。将集资重建工作纳入基层政府绩效考核，对成效显著的单位给予表彰奖励，激发工作积极性。

3. 搭建交流推广平台

建立“全国城市更新案例库”，收集整理北京、宜昌、杭州等典型案例的经验做法，供各地学习借鉴。定期举办 “城市更新论坛”，组织各地政府、居民代表、企业负责人交流实践经验。选取条件成熟的城市开展试点示范，如在长三角、珠三角地区选取 10 个城市开展规模化推广试点，形成可复制的经验后向全国推广。

六、结语

老旧小区原地住户集资重建模式，是新时代城市更新从“政府主导” 向 “居民主体” 转变的生动实践，更是践行 “以人民为中心” 发展思想的具体体现。它通过 “居民出资、政府补贴、企业参与” 的多元协同机制，既破解了传统改造模式的资金短缺、效果不佳、社会成本高等难题，又实现了居民居住品质提升、城市空间优化、基层治理升级的多重价值。

从北京的政策创新到宜昌的联合社实践，从杭州的高品质升级到广州的小体量突破，各地的探索已充分证明，集资重建不仅是可行的，更是可持续的。尽管在共识凝聚、资金筹措、政策配套等方面仍面临挑战，但随着顶层设计的完善、运行机制的创新、能力建设的加强，这一模式必将成为全国老旧小区更新的核心选项。

“城市的核心是人”，老旧小区改造的终极目标是让居民生活更美好。集资重建模式通过 “自己的家园自己建” 的方式，让居民从城市更新的 “旁观者” 变为 “参与者” 和 “受益者”，不仅改善了物质居住条件，更重塑了社区关系与公共精神。在 “十五五” 时期推动城市高质量发展的背景下，集资重建模式必将迎来更大规模的推广，为千万家庭圆 “安居梦”，为城市发展注入新活力。

【全文完】