国资委于2025年底发布、2026年1月1日起施行的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第46号） ，是对旧版（37号令）的重大系统性升级。它不仅是追责工具，更是推动央企治理现代化、引导国家战略资本流向的战略性纲领。以下是对文件所有核心维度的逐一罗列与深度剖析。

新规将追责范围从旧版的11个方面72种情形，大幅扩充至13个方面98种情形，构建了“全业务覆盖、全流程贯穿”的严密责任体系。

第一方面：集团管控（9种情形）

旨在强化集团总部的“大脑”功能和终极责任，重点追究因战略引领缺失、授权管控失效或监督问责不力所导致的系统性风险。其核心是打击“母子公司”治理中存在的“形控而实不控”或“放任自流”两大痼疾，要求集团总部必须建立垂直、穿透、智能化的管控体系，确保国家战略、监管要求与集团意志能够有效贯穿至各级子企业，实现战略一致与风险可控。
具体条款：

1.对党和国家方针政策、决策部署以及国家有关集团经营管控的规定未执行或执行不力，造成资产损失或其他不良后果。

2.违反规定程序或超越权限决定、批准和组织实施重大经营投资事项，或决定、批准和组织实施的重大经营投资事项违反党和国家方针政策、决策部署以及国家有关规定。

3.违反主责主业管理规定，聚焦主业发展不到位，在发展定位、方向和战略上存在偏差。

4.集团内控体系建设及执行存在缺陷，致使对重大风险隐患等问题失察，或虽发现但没有及时报告、处理。

5.违反有关规定设立多层架构开展业务规避监管。

6.违反国家有关收入分配政策，未有效履行职责，对所属子企业负责人薪酬管理不规范。

7.所属子企业发生重大违规违纪违法问题，造成重大资产损失且对集团生产经营、财务状况产生重大影响，或造成重大不良后果。

8.所属子企业违反规定开展融资性贸易业务或“空转”“走单”、循环等虚假贸易业务。

9.对国家有关监管机构就经营投资有关重大问题提出的整改工作要求，拒绝整改、拖延整改、虚假整改等。

第二方面：风险管理（7种情形）

直指风控体系“纸上画画、墙上挂挂”的形式主义，追究风险管理流程的全面失守。其监管重心从强调制度有无，转向检验制度是否有效执行并动态应对风险。要求企业建立主动、前瞻的风险文化，将合规管理、内控体系与风险识别评估、预警应对深度融合，实现对重大经营投资风险的全过程管理，使风险管理真正从“成本中心”转变为“价值保护中心”。
具体条款：

1.未按规定履行合规管理、内控及风险管理制度建设职责，导致合规管理、内控及风险管理制度缺失，内控流程存在重大缺陷。

2.合规管理、内控及风险管理制度未执行或执行不力，对经营投资重大风险未能及时分析、识别、评估、预警、应对和报告。

3.未按规定对企业规章制度、经济合同和重要决策等进行法律审核。

4.未执行国有资产监管有关规定，表外负债、变相举债或过度负债导致债务危机，危及企业持续经营。

5.恶意逃废金融债务。

6.瞒报、漏报、谎报或迟报重大风险及风险损失事件，指使编制虚假财务报告，造成会计信息严重失真、企业账实严重不符。

7.对重大经营风险事件报告工作敷衍应付或应对处置不及时、措施不得力。

第三方面：购销管理（7种情形）

是打击“空转套利”、推动“脱虚向实”的关键领域，重点规范与净化贸易与供应链活动。核心目标是严禁不创造真实价值的“融资性贸易”和虚假交易，严控通过关联交易、违规信用、虚假营收等方式进行利益输送或业绩粉饰。旨在迫使企业购销行为回归保障供应链安全、获取真实商业利润的本质，挤压营收利润中的“水分”与隐性金融风险。
具体条款：

1.未按规定订立、履行合同，未履行或未正确履行职责致使合同标的价格明显不公允。

2.未正确履行合同，或无正当理由放弃应得合同权益。

3.违反规定利用关联交易输送利益。

4.未按规定进行招标或未执行招标结果。

5.违反规定提供赊销信用、资质、担保或预付款项，利用业务预付或物资交易等方式变相融资或投资。

6.未按规定对应收款项及时追索或采取有效保全措施。

7.采取弄虚作假、无关多元等方式拼凑、虚增营业收入。

第四方面：工程承包建设（8种情形）

覆盖工程项目从投标、签约到施工、付款的全生命周期，旨在根治工程建设领域的质量、安全、腐败和成本失控问题。重点打击违规招投标、转包分包、擅自变更、超付工程款等乱象，确保国家在基础设施等领域的巨额投资能形成优质、安全、廉洁的固定资产，防止“工程建起来，干部倒下去”。
具体条款：

1.未按规定对合同标的进行调查论证或风险分析。

2.未按规定履行决策和审批程序，或未经授权和超越授权投标。

3.违反规定，无合理商业理由以低于成本的报价中标。

4.未按规定履行决策和审批程序，擅自签订或变更合同。

5.未按规定程序对合同约定进行严格审查，存在重大疏漏。

6.工程以及与工程建设有关的货物、服务未按规定招标或规避招标。

7.转包、违反规定分包等。

8.违反合同约定超计价、超进度付款。

第五方面：金融业务（6种情形）

作为新增的专项领域，本方面旨在为实业央企的金融活动构筑“防火墙”，防止“脱实向虚”和风险交叉传染。核心原则是严格限定金融业务必须“以融促产、服务主业”，严禁脱离主业需要和风险控制能力，违规开展投资金融机构、私募基金、衍生品交易及各类变相融资活动。这是防范金融风险在国有体系内滋生和传导的关键制度设计。
具体条款：

1.未按规定履行决策和审核备案程序投资各类金融机构。

2.未按规定履行决策和审核备案程序发起设立或出资参与私募股权投资基金。

3.违反规定开展信托、租赁、保理等金融业务和基金业务，服务主业不力，脱实向虚。

4.违反规定开展期货、期权等金融衍生业务。

5.吸收客户资金不入账，非法吸收公众存款或变相吸收公众存款，违反规定参与或变相参与民间借贷。

6.违背受托义务，擅自运用客户资金或其他委托、信托的资产。

第六方面：科技创新（5种情形）

是新增的专项“激励区”与“高压区”，旨在规范和管理巨额研发投入，为国家战略科技攻关保驾护航。其核心逻辑是宽容探索性失败，但严惩欺骗性造假。重点打击在科技项目立项、经费使用、成果产出全过程中的弄虚作假、骗取资源、侵占挪用等行为，从而净化创新环境，确保国家科研资源真正用于攻克“卡脖子”技术。
具体条款：

1.通过制售、采购伪创新伪国产产品，虚假完成攻关任务。

2.对承担的科技创新任务进度造假、成果虚报。

3.采取弄虚作假的方式或不正当手段获得科研活动审批，获取科技计划（专项、基金等）项目、科研经费、奖励、荣誉、职务职称等，虚报、冒领、贪污、挪用、截留财政性科学技术资金。

4.通过设立空壳公司、套牌贴牌等形式骗补骗扶。

5.科技研发投入统计不实，虚列虚报研发投入。

第七方面：资金管理（9种情形）

聚焦企业“血液”安全，旨在构建资金闭环管理体系，防止资金挪用、沉淀和违规循环。严控资金筹集、存放、使用和支出各环节的违规操作，特别是设立“小金库”、违规担保理财、超发薪酬、出借资金等高风险行为。目标是将资金流动严格约束在预算内和主业范围内，保障资金效率与安全，杜绝任何形式的资金“体外循环”。
具体条款：

1.违反决策和审批程序或超越权限筹集和使用资金。

2.违反规定以个人名义留存资金、收支结算、开立银行账户等。

3.设立“小金库”。

4.违反规定集资、发行股票或债券、捐赠、担保、委托理财、拆借资金或开立信用证、办理银行票据等。

5.虚列支出套取资金。

6.违反规定自定薪酬，超发、滥发职工薪酬福利。

7.因财务内控缺失或未按照财务内控制度执行，发生资金挪用、侵占、盗取、欺诈等。

8.违规出借资金。

9.未按规定对有关专项资金实行专户管理和使用。

第八方面：产权管理（9种情形）

覆盖国有资产交易、登记、持有全过程，核心目标是确保产权流转的公开、公平、公正，防止国有资产在交易和持有环节流失。重点打击违规操作交易、财务审计造假、低价转让、以及“代持”“挂靠”“控股不控权”等导致产权模糊、控制权旁落的乱象。旨在利用市场机制实现国有资产优化配置，并确保国家出资人的权益清晰、到位。
具体条款：

1.未按规定履行决策和审批程序或超越授权范围转让、划转国有产权。

2.财务审计和资产评估违反相关规定。

3.隐匿应当纳入审计、评估范围的资产，组织提供和披露虚假信息，授意、指使中介机构出具虚假财务审计、资产评估鉴证结果及法律意见书等。

4.未按相关规定执行回避制度。

5.违反相关规定和公开公平交易原则，低价转让企业产权、上市公司股权和资产等。

6.违反规定进行国有资产交易流转。

7.未按规定履行国有股东标识管理程序，违规管理国有企业名称、企业名称中的字号，违规使用企业许可证件、资质证明文件。

8.未按规定办理国家出资企业产权登记，违反规定使用国有资产产权登记证（表）。

9.违反规定代持股权、虚假控股、控股不控权、虚假合资、挂靠经营等。

第九方面：固定资产投资（11种情形）

针对固定资产投资的“拍脑袋”决策和“钓鱼工程”，强调项目的科学论证、规范程序与全过程成本控制。从可研、概算、招标到建设、变更、后评价，追究每一个环节的失职行为，特别是可研失真、程序逾越、管理混乱导致项目拖期、烂尾或成本严重超标的情形。旨在提升重大投资项目的决策质量与管理水平，确保形成有效优质资产。
具体条款：

1.未按规定进行可行性研究或风险分析。

2.项目概算未按规定进行审查，严重偏离实际。

3.授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告。

4.决策过程中未充分考虑重大风险因素，未制定风险防范预案。

5.未按规定履行决策和审批程序擅自投资。

6.购建项目未按规定招标，干预、规避或操纵招标。

7.擅自变更工程设计、建设内容和追加投资等。

8.项目管理混乱，致使建设严重拖期或烂尾、成本明显高于同类项目。

9.外部环境和项目本身情况发生重大变化，未按规定及时调整投资方案并采取止损措施。

10.违反规定开展投资监管制度明令禁止或不予备案的投资项目。

11.未按规定开展投资项目后评价，在后评价工作中提供虚假材料。

第十方面：股权投资（10种情形）

直指投资并购这一“价值毁灭”高发区，旨在全面提升央企的资本运作专业能力。系统覆盖从尽调、估值、决策、签约到投后整合的全流程风险点，重点打击尽调流于形式、估值严重偏离、合同条款存损、投后整合失控等导致投资失败的核心问题。推动股权投资从“机会驱动”转向“战略驱动”和“能力驱动”，确保并购真正服务于战略布局与价值创造。
具体条款：

1.投资并购未按规定开展尽职调查，或尽职调查流于形式，存在重大疏漏。

2.财务审计、资产评估或估值违反相关规定，或投资标的估值严重偏离公允价值。

3.投资、资本运营违反规定决策审批程序，或未按规定的程序完成决策前即实施。

4.未按规定履行决策和审批程序，擅自以国有资产为其他企业提供担保。

5.以各种形式为其他合资合作方垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益。

6.投资合同、协议及标的企业公司章程等法律文件中存在有损国有权益的条款，致使对标的企业管理失控。

7.投资并购后未按有关工作方案开展整合，致使对标的企业管理失控。

8.投资参股后未行使股东权利，发生重大变化未及时采取止损措施。

9.违反合同约定提前支付并购价款。

10.偏离核定主责主业和战略规划投资，以大额负债形式形成与主业无关资产。

第十一方面：改组改制（7种情形）

旨在为混合所有制改革、资产重组等产权变更活动划定红线，确保改革进程规范透明，防止国有资产在改制中被隐匿、低估、私分或变相输送。重点追究程序违规、审计评估造假、低价折股、价款收取不力等行为。其战略意图是在鼓励改革的同时，筑牢防止流失的底线，实现“公有资本与非公有资本共同发展”的共赢目标。
具体条款：

1.未按规定履行决策和审批程序。

2.未按规定组织开展清产核资、财务审计和资产评估。

3.故意转移、隐匿国有资产，或向中介机构提供虚假信息，授意、指使中介机构出具虚假清产核资、财务审计与资产评估等鉴证结果。

4.将国有资产以明显不公允低价折股、出售或无偿分给其他单位、个人。

5.在发展混合所有制经济、实施员工持股计划等改组改制过程中变相套取、隐匿、私分、转移国有产权。

6.未按规定收取国有资产转让价款。

7.改制后的公司章程等法律文件中有损国有权益的条款。

第十二方面：境外经营投资（8种情形）

是新增强化的战略风险区，旨在系统应对“走出去”面临的复杂地缘政治、法律合规与运营管理风险。要求从制度建立、决策程序、尽调论证、资产估值到项目管控、本地合规，实施全链条、穿透式监管。目标是推动境外投资从规模扩张转向高质量发展，锻造央企在全球范围内识别、管理与对冲风险的能力，保障国家海外资产安全与战略布局。
具体条款：

1.未按规定建立或未有效执行境外投资管理相关制度，导致境外投资管理失控。

2.开展境外投资未履行规定程序，或未按规定进行尽职调查和可行性研究论证。

3.违反规定决定、批准、组织实施未开展或未按规定开展法律尽职调查的境外投资。

4.财务审计、资产评估或估值违反相关规定，导致境外资产估值严重偏离实际。

5.违反规定将境外项目交由其他方代为投资、代为持有。

6.未按规定及时履行境外投资项目的报备、核准程序。

7.对境外企业（项目）未建立有效管控机制，管理失控。

8.开展境外投资违反所在国（地区）法律法规或国际规则。

第十三方面：其他方面（2种情形）

是兜底性条款，将央企的经营行为与国家整体利益、社会公共利益更紧密地绑定。其核心在于强调央企作为“国家队”所必须承担的社会责任与底线责任，将安全生产、环境保护、质量监督等可能引发重大社会影响的领域明确纳入追责范围。旨在促使央企成为自觉遵守国家法律法规、维护公共利益的表率，而不仅仅是追求经济利益的商业实体。
具体条款：

1.违反国家有关安全生产、环境保护、质量等法律法规和规定，造成重大安全、环保、质量责任事故（事件）。

2.其他违反规定，未履行或未正确履行职责，造成国有资产损失或其他不良后果的情形。

其他特色条款：为了激发创新活力，《办法》还设立了经营投资尽职合规免责条款，对在科技创新、发展战略性新兴产业等领域的探索性工作中，已履职尽责但未达预期的，可按规定免予追责1. 集团管控方面（9种情形）：重点追究因管控不力导致的风险，包括对子企业重大违规问题失察、放任，或违反规定授予子企业过度担保、资金使用等权限，造成重大风险或损失。

新规彻底堵死了“集体决策无责”的漏洞，建立了清晰的责任链条。

1.直接责任：由具体执行人员承担。指在职责范围内，不履行或不正确履行职责，对造成的资产损失或不良后果起决定性作用。

2.主管责任：由分管负责人或部门负责人承担。指在职责范围内，对分管工作或决定事项未履行或未正确履行管理、监督、审核职责。

3.领导责任：由企业主要负责人或有关上级企业责任人承担。主要指在职责范围内，对直接主管或参与决策的工作不履行或不正确履行职责。

4.穿透与终身追责原则：

o层级穿透：子企业违规，将视问题性质与管理权限，同时追究上级企业直至集团总部相关管理人员的责任。

o时间穿透：对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的，不论责任人是否已调离、离职、退休，均须承担相应责任。

追责不再仅看账面损失，而是建立了更综合的评价体系。

1.资产损失标准（量化）：

o一般资产损失：直接经济损失在 500万元人民币以下。

o较大资产损失：直接经济损失在 500万元以上（含）至5000万元以下。

o重大资产损失：直接经济损失在 5000万元人民币以上（含）。

2.不良后果标准（定性）：即使未达到上述金额，但造成以下后果之一，仍可能被认定为较大或重大违规：

o对国家安全、行业政策、社会公共利益造成严重负面影响。

o导致企业信用评级大幅下调、融资成本剧增或重大融资失败。

o引发群体性事件或重大负面舆情，严重损害央企形象。

o严重妨碍国家或国资委重大战略部署、重点任务落实。

处理方式严厉且可叠加，违规成本空前提高。

1.组织处理：包括批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉、停职、调离岗位、降职、责令辞职、免职等。

2.扣减薪酬：扣减和追索绩效年薪或任期激励收入，最高可达责任发生年度的全部绩效薪酬。

3.禁入限制：五年内直至终身不得担任中央企业董事、监事、高级管理人员。

4.纪律处分与移送司法：由纪检监察机构给予党纪政务处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

关键点：以上处理方式可以单独使用，也可以合并使用。例如，对造成重大损失的责任人，可同时处以“免职+追回全部绩效薪酬+终身禁入”的叠加惩戒。

这是新规最具创新性的“双向调节阀”，旨在为真正的改革创新者撑腰。

符合全部以下六个条件的，经严格认定程序后可免予追责：

1.方向正确：决策或实施符合国家战略方向、行业政策和本单位改革要求。

2.程序合规：履行了规定的投资决策和审批程序，不存在个人独断或程序倒置。

3.勤勉尽责：个人在职责范围内已尽到与市场环境、专业能力相匹配的审慎注意义务和勤勉责任。

4.未谋私利：未利用职权为本人、他人或机构谋取不正当利益，未与他人恶意串通损害企业利益。

5.风险可控：相关风险在项目论证时已充分揭示并制定了应对预案，事发后积极采取措施努力减低损失。

6.领域特定：主要适用于科技创新、发展战略性新兴产业、开展境外非高风险地区投资等国家鼓励的探索性、前瞻性业务。

1.组织保障：明确各级央企是责任追究工作的责任主体，必须设立或明确专责机构（通常为“违规责任追究委员会”），由董事长或总经理牵头。

2.程序保障：建立从受理、初步核实、分类处置、专项核查、责任认定、处理整改到归档的全流程闭环管理程序。

3.报告保障：央企需定期向国资委报告追责工作情况，重大违规问题必须专项报告，形成自上而下的监督压力。

战略影响与趋势判断

国资委46号令的出台，标志着对中国经济“顶梁柱”——中央企业的监管，实现了从“事后纠错”到“事前防范与事中控制并重” 、从 “单纯约束”到“约束与激励相容” 的历史性跨越。

·对央企生态的重塑：文件将彻底终结依靠垄断红利和规模扩张的旧模式，迫使所有央企将 “合规风控” 置于与 “经济增长” 同等重要的战略高度。董事会、风控、内审、合规部门的权责与地位将空前提升。

·对国家战略的护航：通过 “负面清单”（98种情形） 与 “正面清单”（6大免责） 的精准设计，将国家资本强力引导至科技创新、产业升级、海外安全拓展等真正需要突破的“硬骨头”领域，同时坚决从“虚、空、险”的领域退出，是实现“脱虚向实”、发展新质生产力的关键制度基础设施。

·对市场格局的影响：央企的采购、投资与合作将更加审慎、透明和聚焦主业。大量依附于央企信用链条的“影子贸易商”“壳公司”将失去生存土壤，而与国家战略同频、具备真实技术和产品竞争力的“硬科技”实体企业将迎来更广阔的合作空间。

总而言之，这份文件是中国在国家资本主义框架下，进行的一次深刻的“自我制度革新” 。它试图用一套极其复杂但指向明确的规则，解决国有企业长期存在的“委托-代理”难题、激励不相容问题，并最终确保庞大的国有资本能够高效、安全地服务于国家在复杂国际环境下的长远战略竞争。其成效如何，将是观察未来五年中国经济治理现代化进程的核心窗口。

【全文完】